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La CE et les crises de la Méditerranée orientale dans le contexte de la Guerre froide.

Litiges gréco-turques, crise de Chypre, adhésion grecque, menace soviétique et connexions américaines.

Cet article se focalise sur « l’irruption » de l’Europe communautaire en tant qu’apprenti acteur dans le théâtre de la Méditerranée orientale et sur son rôle d’éventuel « agent de Guerre froide »[1] dans cette région. Nous verrons aussi la mise en place d’un « partage » des tâches entre le Conseil, la Commission européenne et le Parlement européen et entre la Communauté économique européenne et les Etats-Unis d’Amérique

Le Sommet de la Haye, tenu en décembre 1969, marque un nouveau « re-lancement de l’Europe » qui va modifier les précédentes orientations de l’intégration européenne. L’élargissement a mené à la fin de « l’Europe des Six » ou « petite Europe ». Celle-ci était un groupe homogène qui pendant 20 ans a été le noyau et le laboratoire du processus d’intégration basé sur l’approche dite fonctionnaliste. A la suite de ce Sommet, et bien que ce ne soit pas une politique communautaire, mais intergouvernementale, les Neuf lancèrent une politique étrangère commune à travers la Coopération politique européenne.[2] Malgré le désir de conserver le lien transatlantique, ces initiatives européennes reflètent d’un côté la crainte née de la politique « impériale » de l’administration Nixon et les plans de Kissinger pour la création d’un Condominium soviéto-américain sur le monde[3] et d’un autre côté l’ambition d’imposer les Neuf comme un acteur autonome sur la scène mondiale.

Cependant, malgré cette volonté affichée de poursuite de l’unification politique, les Etats membre continuent de jouer leurs jeux diplomatiques. Ainsi, La France, après la chute des Colonels va favoriser le retour de Constantin Karamanlis à Athènes qui était en exil à Paris depuis le début des années 1960, et après la demande d’adhésion de celui-ci à la CEE, va devenir de l’hiver 1975 au printemps 1976, le principal avocat de la candidature grecque. L’Allemagne fédérale va quant à elle ralentir l’intégration des travailleurs turcs sur son territoire suite à la crise économique et l’Italie va de son côté pratiquer une politique de « freinage » sur les questions agricoles vis-à-vis de la Turquie. Ces positions des Etats membres vont considérablement refroidir les relations turco-européennes.

Si on voit bien, à la lumière de ces trois exemples, comment la politique extérieure de la Communauté était conditionnée par les positions de ses Etats membres, on voit moins bien par contre, comment les instances communautaires ont pu agir réellement à l’extérieur des frontières de la Communauté et comment elles auraient pu aider au rétablissement d’un système démocratique en Grèce, à la stabilisation du conflit à Chypre ou encore éviter par ses efforts que la Turquie ne s’éloigne trop de l’Occident.

Pour ce faire, la CEE va tenter de maintenir une balance équilibrée entre la Grèce et la Turquie et cela, malgré sa décision d’accepter la candidature grecque. Cela signifie qu’elle va se retrouver considérablement plus engagée dans la région et dans la dispute entre Turcs et Grecs. Ce contexte induit une autre question: la question institutionnelle. Comment la CEE créait-elle une politique extérieure vers cette région alors même que ses instances décisionnelles n’avaient pas de pouvoirs politiques et sachant l’importance de cette région pour l’Occident et donc pour les Etats-Unis ? Cette question appelle alors une réponse qui ne peut pas faire l’économie d’aborder le sujet militaire, du moins géostratégique, du fait de l’importance sur l’échiquier géopolitique de la Guerre froide de l’arc allant de Crête aux rivages de Géorgie et passant par la mer Egée et les Détroits.

Nous allons tenter de discerner comment dans un premier temps les litiges gréco-turcs se sont imposés en haut de l’agenda de la Communauté et les deux types de réponse que celle-ci va donner aux crises du bassin oriental méditerranéen : l’action de la Coopération politique européenne et celle plus discrète de la Commission et du Parlement.

Comment, par la suite, avec la candidature de la Grèce, les institutions européennes ont pris de l’importance dans la résolution ou la stabilisation des crises de la région à travers, notamment, les tentatives de revitalisation de l’Accord d’Ankara et le maintient du statu quo politique entre Grèce et Turquie. Comment, peu à peu, la permanence des tensions dans la région oblige les Etats-Unis et la Communauté à mettre en place une sorte de Modus Operandi entre OTAN et CEE pour le règlement des problèmes de la Méditerranée orientale.

  1. Les litiges gréco-turcs et l’Europe occidentale

Avec la découverte de pétrole dans les fonds de la mer Egée, le problème gréco-turc de délimitation du plateau continental va prendre une nouvelle dimension et devenir plus aigu.

Le 15 Juillet 1974 un coup d’Etat des militaires grecs à Chypre provoque l’invasion cinq jours plus tard de l’ile par l’armée turque.

Deux jours plus tôt, Ankara annonçait qu’elle étendait ses prétentions sur le plateau continental en mer Egée.

Le désaveu par Washington de l’intervention militaire turque à Chypre et l’instauration d’un embargo sur les ventes d’armes à la Turquie, suscite dans l’opinion turque des mouvements d’humeur à l’encontre des Américains ; le gouvernement d’Ankara s’emploiera désormais à activer davantage le rééquilibrage de ses relations avec Moscou.

Pendant toute la décennie 1970-1980, les relations entre Ankara et Moscou ne cessèrent de s’améliorer au point que le Premier Ministre Ecevit put déclarer en mai 1978 que la Turquie ne percevait plus « aucune menace» venant de l’Union soviétique.[4]

Ceci étant, les Turcs ont accepté d’ouvrir des négociations avec les Etats-Unis au sujet de leurs bases militaires, et le 29 mars 1980, les deux pays ont signé un important accord de coopération d’une durée de cinq ans, accord prévoyant une aide économique américaine à la mise en place d’usines d’armements en Turquie. Autrement dit, si les rapports avec l’URSS devenaient peu à peu des rapports amicaux, il s’agissait quand même d’une amitié vigilante, qui ne mettait pas en question l’adhésion de la Turquie à l’Alliance atlantique

Mais dans les milieux européens on se posa tout de même la question, si la Turquie devait demain changer d’alliance, ou ne serait ce que proclamer sa neutralité, alors les dangers d’une forte pression soviétique sur la Méditerranée et le Golfe persique deviendraient des réalités.

Aussi, l’insatisfaction d’Ankara et son éloignement de l’Europe de l’Ouest ne furent pas pris à la légère, particulièrement par les Européens occidentaux soucieux de défense. L’augmentation spectaculaire de la présence navale soviétique dans la mer Noire au milieu des années 1970, équipée de larges porte-avions comme le Kiev alarmèrent[5]. La preuve en est le 22ième rapport de l’Union de l’Europe occidentale publié en mai 1976 avec comme objet particulier la sécurité en Méditerranée orientale.[6] Ce rapport insiste sur deux points : l’urgence pour l’UEO de faire face à l’augmentation rapide de navires soviétiques en Méditerranée, surtout dans une période de pénétration communiste en Afrique – la victoire de la guérilla marxiste soutenue par Moscou en Angola en 1975 – et la position stratégique de la Turquie pour contenir la pression soviétique en Méditerranée.

En effet, la Turquie est le seul pays du Moyen-Orient à pouvoir contenir toute agression soviétique et à bloquer toute progression de l’URSS vers l’Iran et le Golf persique. Si les Soviétiques attaquaient l’Iran par exemple, leur flanc droit serait extrêmement exposé. Ou si la Bulgarie attaquait la Grèce, la Turquie obligerait les forces du Pacte de Varsovie à élargir le front. Sans la Turquie, les intérêts pétroliers de l’Occident dans le Golf persique seraient menacés et l’économie de l’Europe occidentale deviendrait vulnérable. Rien de tout cela n’est nouveau[7], mais les européens ne s’en rendent compte qu’à partir de 1975-1976 avec les répercussions de la crise énergétique de 1973.

La prise de conscience de cette menace soviétique sur le flanc sud-est européen amena les européens de l’Ouest, dans le cadre de l’UEO à s’attaquer à cette plaie purulente de l’Alliance Atlantique : les litiges gréco-turcs.[8]

Celui-ci se réfère directement à la candidature grecque et à ses implications politiques et militaires pour la CEE et ses relations avec la Turquie.

De l’autre côté de la mer Egée, on cherche des solutions à la menace turque, même en dehors de l’OTAN. La signature d’un Pacte balkanique va être un « serpent de mer » de la politique extérieure de la Grèce pendant toute la décennie 1960 et jusqu’au milieu des années 1970.

Pendant le période de la Junte, ces solutions ne pouvaient pas réellement être mises en application. Ni à Bruxelles, ni à Athènes, on ne se faisait d’illusions, dans un Document de travail remis à la Commission de l’Association avec la Grèce est soulevée cette possibilité pour Athènes de recréer le Pacte Balkanique en association avec la Yougoslavie et la Turquie et serait soutenue par les Etats membres de la Communauté. Mais cette solution est repoussée[9].

Dès la première année après la chute des colonels, le gouvernement démocratique entreprit plusieurs initiatives en direction des voisins bulgares, roumains et yougoslaves. L’objectif toujours poursuivi est la création d’une organisation multilatérale dans les Balkans. L’Acte final d’Helsinki et les nouvelles opportunités de coopération européenne qu’il met en œuvre amène à l’organisation en février 1976 de la première rencontre multilatérale d’experts des Etats balkaniques. Cependant, le refus de la Bulgarie – poussée par l’URSS – de développer des relations autrement que bilatérales va mettre un terme aux projets grecs qui avaient pourtant reçu un accueil chaleureux en Yougoslavie et en Roumanie.

Le jeu de la Bulgarie dans la main de Moscou est compréhensible et les Grecs sont bien conscients de l’objectif des Soviétiques dans la région qui est d’éroder la neutralité de la Yougoslavie et maintenir la pression militaire sur les Alliés autour des Dardanelles.[10]

De leur côté les Etats membres veulent saisir l’occasion donnée par la crise chypriote pour faire fonctionner les rouages encore jeunes de la Coopération politique.

Par conséquent le gouvernement français qui avait la présidence du Conseil des Communautés depuis janvier pris l’initiative et appela à une action commune de la Communauté.

Mais le temps que le ministre des Affaires étrangères français appelle ses ambassadeurs à Athènes ou Ankara pour leur communiquer la position des Neuf, le département d’État américain était déjà mobilisé. Le Sous-secrétaire d’État, Joseph Sisco faisait déjà la navette entre Athènes et Ankara pour arranger la mise en place d’une trêve. Par conséquent, considérant la dépendance en matière de matériel militaire des deux bords et les liens étroits entre la Junte Militaire grecque et les Etats-Unis, on peut penser sans avoir peur de se tromper que l’intervention des Etats-Unis fut sans doute plus décisive que celle des Neuf.

Les événements à Chypre prouvèrent premièrement que la CEE était incapable de prévenir un conflit entre deux Etats qui lui sont associés et deuxièmement, l’indifférence des Américains pour l’Europe communautaire. Ainsi, lors de la cérémonie de passation de pouvoir entre Nixon et Ford, ni l’un ni l’autre ne mentionnèrent « L’Europe » dans leurs discours.[11]

Cependant, la CPE montra qu’elle pouvait tout à fait fonctionner et être réactive, même si les moyens de l’influence manquaient.

Si les Neuf ne purent éviter le renouvellement des hostilités à Chypre en août 1974, ils purent jouer le rôle de médiateur en amenant de nouveau les deux à la table des négociations. Dans ce rôle c’était la seule possibilité. En effet, l’Union soviétique n’était pas partie du conflit et le prestige des Etats-Unis se trouvait ébranlé, les Grecs considérant que Washington n’avait pas empêché l’invasion turque et les Turcs trouvant l’embargo américain sur les armes injustifié. De plus, pour les Chypriotes, la CEE était le plus important partenaire commercial, comptant pour deux tiers de ses exportations.[12]

Sur la question de Chypre la position officielle de la CEE est la suivante : les négociations ne peuvent avoir lieu qu’entre les deux communautés de l’île et sans ingérence extérieure.

Tout en tenant ce discours, la Communauté tente de se placer entre les belligérants par le biais des Accords d’Association qui prévoient la tenue d’un Conseil d’Association au moins une fois par an.[13]

Ainsi la crise de Chypre obligeât les européens à prendre réellement la question des tensions gréco-turques au sérieux et à y trouver des solutions :

Il s’agissait de la crédibilité internationale de la CEE, plus préoccupant était le fait que l’instabilité chronique de la région amène une pénétration soviétique. De plus, l’isolement de la Turquie par les Etats-Unis pouvait à moyen terme entrainer un rapprochement trop étroit d’Ankara avec Moscou.

Cependant l’arrière fond politique pour une intervention des Etats membres auprès de la Turquie n’est pas vraiment favorable. En 1974 les problèmes liés à l’agriculture dans la zone méditerranéenne et la rigidité des positions des États membres face aux demandes turques en matière d’échanges commerciaux génèrent une atmosphère délétère entre l’Europe communautaire et la Turquie. Si les ministres au Conseil reconnaissent l’importance politique de la Turquie, il n’en demeure pas moins qu’ils ne souhaitent plus faire de concessions à la Turquie.[14]

Si le Parlement et la Commission appellent au développement de relations équilibrées entre les deux pays associés et la CEE, le Conseil, lui, ne souhaite pas faire plus que nécessaire pour la Turquie.

La candidature grecque en juin 1975 affaiblit encore plus la position de la CEE aux yeux des Turcs puisque dès lors ils la soupçonnent de ne plus être impartiale.[15]

1. La candidature grecque et la contribution communautaire à « l’apaisement » des crises de l’Europe du Sud-est

La candidature grecque pose un immense dilemme politique aux Neuf. Au mieux, cela a mis en danger la relation balancée entre la Turquie et la Grèce que la CEE maintenait depuis les années 1950, au pire, la CEE aurait pu être engagée dans un conflit entre un important membre de l’OTAN, la Turquie et un membre de la CEE, la Grèce.

Il nous faut comprendre alors, pourquoi, malgré toute la politique communautaire dans cette région depuis 1962, qui se voulait équitable entre ces deux nations, l’intégration de la Grèce a été acceptée avec autant d’empressement et achevée aussi rapidement.

Pourquoi la CEE était elle donc si importante aux yeux des Grecs ?

Premièrement, l’élargissement de la Communauté et l’affirmation de sa dimension politique qui la rendait plus visible au reste du monde. Deuxièmement, la crise de Chypre de 1974, n’amena pas seulement les Turcs et les Grecs au seuil de la guerre, mais mina la crédibilité des Américains dans la région. Troisièmement, l’incapacité de l’OTAN de prévenir l’invasion de Chypre fit rechercher par le gouvernement grec de nouvelles possibilités pour se protéger contre la supériorité militaire des Turcs. Le gouvernement grec espérait aussi qu’une adhésion pleine et entière à la CEE serait un sérieux argument de dissuasion pour toutes nouvelles attaques venant de Turquie. “Turkey would think twice before attacking a member of the EEC”.[16] En effet, il liait la question de son adhésion aux questions de sécurité, notamment la question de Chypre.[17] La Grèce espérait très clairement que la Commission pourrait faire pression sur les Etats membres.

En forgeant des liens plus étroits avec la CEE, la Grèce chercha à limiter l’extension de son commerce avec le seul bloc de l’Est, tout en se donnant une assurance supplémentaire contre toute attaque de la part de la Turquie.

La CEE de son cote est consciente que dans un monde où la persistance de la lutte entre deux conceptions de la place de l’homme dans la société – l’une totalitaire, l’autre libérale – la fin des régimes dictatoriaux en Méditerranée est un gain pour le camp libéral.

Le terme d’ « investissement démocratique » lancé le 12 janvier 1977 par A. Crossland[18], alors secrétaire au Foreign Office, caractérise bien l’esprit dans lequel les pays de la Communauté européenne se déclarent prêts à subir les efforts nécessaires à l’ancrage de ces pays au sein du club des démocraties libérales qu’ils ont constitué.

Il est intéressant de noter que parmi les critères d’informations des annexes aux notes données au Vice-président Natali pour son discours lors de la session parlementaire mixte CEE-Grèce du 23/24 novembre 1978, la mention « OTAN » apparait dans le tableau descriptif des partis politiques grecs.[19]

Cet intérêt de la Commission pour l’orientation politico-militaire des partis grecs est révélateur du tournant qui s’est effectué entre 1974 et 1977 au niveau communautaire. Désormais, la Commission bien qu’officiellement toujours un organe censé s’occuper de questions techniques relatives au Marché commun, peut donner son avis sur des questions hautement politiques telles les questions liées à la sécurité.

Comment s’est effectué ce tournant ?

Si l’on suit les traités, la Commission est chargée d’assurer la continuité des contacts avec les experts grecs et de procéder à l’inventaire des textes constituant l’acquis communautaire que la Grèce, en tant que nouvel Etat membre, doit se préparer à assumer.

La demande d’adhésion grecque va donner à la Commission, malgré des « marges d’action [sont] limitées, sinon minimes »,[20] l’opportunité de donner un avis sur une question politique, sujet réservé au Conseil et aux Etats membres. « La Commission manquerait toutefois à son devoir si elle ne saisissait pas cette occasion historique pour formuler certaines suggestions soit par l’entremise du Conseil, soit directement à la Grèce et à la Turquie »[21]. Et ceci, malgré les dispositions internes des Accords d’Ankara et d’Athènes qui « réservent toutes décisions au Conseil (art. 2) ».

Elle va donc faire preuve d’opportunisme dans une quasi-« illégalité » pour se doter d’une nouvelle expertise sur un sujet autre qu’économique. Cette expertise, elle va la mettre en œuvre tout au long des négociations avec la Grèce mais aussi avec la Turquie. Le conflit entre la Turquie et la Grèce au sujet de Chypre donnerait donc un droit de regard pour la Commission sur les sujets politiques.

Dans son avis, la Commission réserve les points 6 et 13 aux problèmes politiques entre Grèce et Turquie, ce qui justifierait ses réserves à l’égard d’une adhésion grecque. Le COREPER se demande alors si « la Commission s’était aventurée sur des terrains qui ne lui étaient pas propres. » Et doute que « la Commission pouvait, dans son avis puisse faire état des problèmes politiques existant entre la Grèce et la Turquie. »[22] Hormis cette question du COREPER, la résistance à l’intrusion de la Commission dans la sphère politique n’est pas extrêmement forte, étonnamment le Conseil laisse la Commission se doter d’une nouvelle dimension politique après cette simple protestation de pure forme.

Le problème sera réglé puisque le Conseil reconnait que compte tenu de la demande grecque, il « serait […] inconcevable […] que la Commission ait omis d’évoquer une des questions fondamentales découlant de cette demande ».[23]

De plus, la partie grecque est demandeuse d’une action vigoureuse sur le plan politique de la part de la Commission. Même si ce n’est pas le rôle de celle-ci, la Grèce demande si la Commission ne pourrait pas proposer aux Neuf de prendre une initiative quelconque pour aider à trouver une solution au litige sur le plateau continental mais aussi pour le conflit de Chypre.[24]

Pourtant, au début, du moins, les institutions étaient récalcitrantes vis-à-vis de la Grèce[25] alors que le Conseil souhaitait l’intégration rapide de la jeune République hellénique.

Le Parlement semble être « effrayé » par l’aventure grecque et met plus longtemps à se rendre compte de l’opportunité pour lui de réellement s’occuper de questions politiques. Peut-être que tout accaparés par l’organisation des élections au suffrage universel de leur institution, les parlementaires, soucieux d’éviter un conflit qui serait forcément impopulaire, jouent-ils la carte de la prudence. De plus, des tensions sur les futures frontières de la CEE pourraient mettre les Etats membres ou l’OTAN au premier plan, laissant l’aspect communautaire de côté, ce qui évidemment ne pouvait pas plaire aux membres de l’Assemblée européenne.

Si la CPE a joué son rôle dans la coordination des politiques étrangères des Etats membres de la CEE, la Commission et le Parlement européen ont quant à eux joué leur rôle en matière de stabilisation économique et politique. C’est la Commission qui d’un côté a mené les négociations d’adhésion, a vérifié la mise en place et l’exécution de l’acquis communautaire et de l’autre c’est elle que le Premier ministre grec ou des représentants helléniques ont consulté à plusieurs reprises pour s’enquérir de la position de la CEE sur les problèmes politiques de Chypre ou encore de la délimitation du plateau continental. Le Parlement européen de son coté maintenait le contact avec le gouvernement turc dans le cadre de la Commission mixte d’association. Il semble d’ailleurs que le Conseil, par la voix de son représentant, Monsieur Kelly, Président en exercice du Conseil des Communautés européennes soutient ou du moins laisse se développer une telle demande, puisqu’il « considère la Commission parlementaire mixte, au sein de laquelle sont représentés le Conseil et le gouvernement turc, comme une tribune efficace pour le débat politique que la Turquie souhaite engager avec la CEE.»[26]

Au sein de la Commission parlementaire mixte CEE/Turquie, le premier objectif est de ne pas laisser s’envenimer la situation entre la Grèce et la Turquie, le second est de ne pas paraître comme « accusé » de favoriser un pays par rapport à l’autre. Dans ce dernier cas, la Commission parlementaire mixte propose de reconnaître clairement la vocation distincte des deux associations.[27]

Evidemment, l’idée n’était pas de donner l’opportunité au Parlement ou à la Commission de pouvoir négocier directement au nom de toute la Communauté avec la Turquie. Une telle idée d’ailleurs était inconcevable au regard des traités, et la mise en place de la Coopération politique ne devait pas inaugurer une seconde politique étrangère commune.

La Turquie de son coté souhaite obtenir une situation qui soumette le moins possible son association avec la CEE à la volonté de la Grèce. La CEE et ses institutions vont tenter de palier, en quelque sorte, la « froideur » des Etats membres vis-à-vis de la Turquie.[28]

Et de fait, la Turquie va trouver en la Commission ou le Parlement des interlocuteurs attentifs. Ce rôle va conférer aux institutions une aura supplémentaire car la CEE se voit attribuer par ses partenaires une volonté politique, volonté qui influe directement sur leur propre opinion publique et sur la direction que prennent leurs gouvernants. Ainsi, la Turquie ne comprend pas pourquoi elle devrait rester sur le bord du chemin alors que la Grèce jouirait seule du statut d’État membre. L’intégration européenne est une partie importante du programme des partis politiques turcs et les relations avec l’Occident en général et l’Europe de l’Ouest en particulier ont des incidences sur l’opinion publique turque et sur le positionnement de la politique extérieure turque.

Il est donc logique qu’Ankara confère à la politique d’élargissement une dimension politique, par les déclarations de ses hommes d’Etats ou à travers ses journaux, il est clair pour elle que la décision de la CEE d’accepter la Grèce est une décision qui n’a rien d’économique, mais est complètement politique. De son coté la CEE a sur l’adhésion grecque ou sur les litiges gréco-turcs une position claire : « aucune évolution dans cette région ne doit venir freiner ou entraver l’action de l’Association CEE-Turquie. Ce principe demeure valable, en particulier dans la perspective de l’adhésion future de la Turquie à la Communauté européenne en tant que membre à part entière. »[29]

Ainsi, la perspective d’intégrer un jour la Communauté obligea la Turquie à maintenir des relations soutenues avec la CE, l’empêcha d’atteindre un point de non retour dans ses tensions avec le voisin grec et maintint ses liens avec le camp occidental. Cette promesse d’adhésion et la stabilisation ou l’apaisement qui s’en suivit fut sans doute la contribution majeure de la CEE au maintient de la paix dans la région.

En principe, les représentants de la Grande Assemblée de Turquie et du gouvernement turc ne sont pas hostiles à la demande d’adhésion de la Grèce, pour autant que celle-ci ne porte pas atteinte aux droits et aux préférences reconnus à la Turquie en raison des relations d’association qu’elle entretient avec la CEE. Toutefois – et la presse turque, l’exprime sans ambages – l’attitude des pays de la Communauté, qu’elle considère unilatéralement favorable à la Grèce, provoque la déception de la Turquie, qui craint que la Grèce puisse empêcher son adhésion ultérieure, en y mettant son veto. Vu sous cet angle, le souhait exprimé par la Turquie de procéder à des consultations politiques plus intenses acquiert une signification supplémentaire. Et dès 1974, prévoyant le rapprochement à venir de la Grèce avec la CEE, la Turquie s’attache à coopérer étroitement avec Bruxelles dans le cas de la délimitation des plateaux continentaux dans le contexte de la Conférence sur le droit de la mer à Caracas. Et ce n’est pas auprès des différentes ambassades des Etats membres qu’elle lance sa démarche mais bien avec la Direction générale pour les relations extérieures de la Commission.[30]

Mais Ankara n’avait raison qu’à moitié, la demande d’adhésion faite par Athènes est non seulement dirigée contre la Turquie mais aussi contre le Bloc communiste.

De fait la CEE s’inquiète et suit les échanges entre les pays du bloc communiste et la Grèce. Ainsi, même après la demande officielle de la Grèce d’adhérer à la CEE, les notes de dossier ou d’information sur les accords de commerce, de coopération et d’échanges scientifiques entre la République hellénique et les pays socialistes restent nombreux et très détaillés.[31]

2. Le maintien de l’équilibre politique en Méditerranée orientale : les Etats membres, la Commission et les Etats-Unis.

L’analyse des chiffres du commerce extérieur de la Grèce nous montre qu’Athènes est dépendante à près d’un tiers pour ses exportations du Bloc de l’Est avant le coup d’État des colonels. Malgré la soviétophobie de la Junte, l’accord entre la Grèce et l’Union soviétique a été renouvelé en 1969 pour une durée de deux ans. Nous ne disposons pas de données fiables entre 1970 et 1974 du fait des événements politiques à Athènes. Mais on peut raisonnablement penser, à la lecture des rapports des conseillers commerciaux, que malgré le renouvellement des accords bilatéraux entre Grèce et Bloc de l’Est, la part du CAEM dans le commerce extérieure de la Grèce connait une diminution drastique puisque au sortir de la dictature celle-ci représente moins de 20% du global des exportations – soit un recul de 7%- et moins de 10% des importations, soit un recul de 4%.

L’on peut noter aussi la baisse significative des exportations de la CEE vers le CAEM après la crise, tandis que la Grèce au contraire verra cette part augmenter.

Si nous avons fait ce parallèle, c’est car il nous semblait intéressant de voir que contrairement à la Communauté, toute proportion gardée, les pays de la CAEM étaient pour les Grecs des partenaires vitaux et que la dépendance commerciale d’Athènes vis-à-vis du bloc de l’Est était une réalité calculable.

Réalité qui sera l’objet de toute l’attention des services communautaires.

Le risque d’une pénétration économique précédent une pénétration politique était pris très au sérieux par le gouvernement grec. Une décennie plus tôt il avait contré un soulèvement communiste et banni le parti. Et si l’on considère le score obtenu par les Communistes et leurs alliés aux élections générales de 1958 où ils se présentèrent sous un nom différent et obtinrent 25% des votes, il n’est pas difficile de comprendre l’urgence pour Athènes d’établir des liens forts avec la Communauté européenne.

Malgré quelques hésitations sur le cas grec, force est de constater que d’un point de vue bilatéral, le processus de stabilisation de l’Europe du Sud-est doit beaucoup aux actions des principales puissances ouest-européennes, surtout la France et l’Allemagne fédérale. La RFA, notamment poursuit un programme d’aides financières vers la Grèce.[32]

Même si depuis 1974, la Grèce ne participe plus au commandement intégré, suivant en cela l’exemple de la France, le pays reste un membre important de l’Alliance de par sa position stratégique. A la différence de la France, la Grèce a une longue frontière commune avec un membre du Pacte de Varsovie et ses ports peuvent être utiles à la VIème flotte américaine en cas de tentative soviétique de forcer les Détroits entre mer Noire et Méditerranée. Il semble que ce soit bien ces préoccupations d’ordre politico-économique qui pesa dans la balance pour l’ouverture des négociations et cela malgré les recommandations de la Commission[33] qui conseillait une approche plus prudente de la question. Le Conseil réfute l’avis de la Commission et décide que l’adhésion grecque doit se réaliser dans les plus courts délais.

La réponse positive donnée en février 1976 par le Conseil des ministres à l’ouverture des négociations avec la Grèce et qui ne tenait pas compte des observations pondérées et réservées présentées dans l’Avis de la Commission, avait vraisemblablement été lancée à l’issue d’une courte réflexion et faisait une large part aux considérations politiques. Il s’agissait de donner des signes d’apaisements immédiats à une démarche présentée par un gouvernement qui faisait état de la précarité de sa position interne, position menacée tant de l’intérieur que de l’extérieur

Les politiques poursuivies par Bonn et Paris, et de manière moins évidente par Londres, sont toutes menées dans le contexte « Occidental » et « Européen ». Car ni l’Allemagne de l’Ouest, ni la France ne pouvaient agir à moyen terme sans l’aide substantielle de la Communauté. Ces deux acteurs, Etats membre et institutions communautaires bien que de nature différente – nationale et supranationale – poursuivaient le même objectif : stabiliser l’Europe du Sud-est tout en maintenant les liens de cette région avec le système occidental.

La période était propice à une telle synergie d’action entre les Etats membres et la Communauté, en effet, les Etats-Unis affaiblis, semblaient prêt à déléguer ce rôle à leur partenaire européen, ce qui fut l’occasion pour eux d’utiliser pour la première fois ce que plus tard on appellera le « soft power européen ». Dans le cas grec et dans une moindre mesure, le cas turc, la promesse d’intégration à la Communauté joua un rôle fondamental dans l’apprentissage de la démocratie et dans l’ancrage définitif au camp occidental.

La Commission se tient informée des décisions du Congrès américain pour les aides militaires, ainsi on peut trouver dans les dossiers des archives sur la Grèce, des résumés sur les aides militaires que le Congrès a votés pour les alliés des Américains.

La CEE par le biais de contacts personnels s’informe de la situation dans le bloc de l’Est et de la vision de l’URSS de la multiplication de ses échanges avec la Grèce et la Turquie. Ainsi, lors d’un déjeuner, en avril 1977, avec le Premier secrétaire de l’Ambassade polonaise, la question des contacts multiples entre la Grèce et les délégations soviétiques et la multiplication des accords entre l’URSS et la Turquie est soulevée. Selon le Premier secrétaire de l’Ambassade, si l’on suit l’approche marxiste, les accords URSS-Grèce et Etats du CAEM-Grèce peuvent être vus « comme le début d’une influence économique ayant un jour peut-être des prolongements politiques ».[34]

Par l’intermédiaire de sa direction générale pour les relations extérieures se tient donc informée des relations entre la Grèce et le Bloc de l’Est. Ainsi lorsqu’en octobre 1976 une nouvelle rencontre est organisée entre l’URSS et la Grèce, cette information est immédiatement envoyée à la Commission.[35] L’Union soviétique tente de pérenniser des accords à long terme avec Athènes. Or cela pourrait remettre en cause, après l’adhésion de la Grèce, la Politique commerciale commune. Le problème étant les termes de « à long terme ». On comprend alors pourquoi la Direction générale pour les Affaires extérieures convoque le représentant grec auprès des Communautés pour lui demander des précisions.

De plus les institutions cherchent à sonder et à obtenir le soutien des Etats-Unis dans son approche de la question. Des conversations étaient régulièrement tenues entre le Département d’État américain et des représentants de la Commission. Les conversations entre CEE et Etats-Unis ne restent pas secrètes, ainsi lors des réunions du Conseil d’Association, les représentants de la CEE évoquent ces discussions auprès des représentants turcs.[36]

Les Etats-Unis s’inquiètent des rapports entre la CEE et la Turquie. Ils conseillent à partir de 1977 de donner à la relation entre Bruxelles et Ankara une autre teneur et de répondre de manière positive à leurs demandes « sans aller jusqu’à l’adhésion » afin d’éviter une situation de déséquilibre trop marquée entre la Grèce et la Turquie et qui pourrait avoir des conséquences néfastes pour l’Occident.

Ce qui est intéressant dans ces échanges, c’est qu’officieusement – les conversations étaient frappées du sceau de confidentialité – les américains reconnaissent un rôle politique au « fait communautaire » tandis qu’officiellement ils ne mentionnent jamais la Communauté.

Ces discussions démontrent aussi la volonté de la Communauté d’agir selon le bien du « groupe occidental. » [37]

L’objectif des capitales occidentales est de soutenir la démocratie et de « colmater » une éventuelle brèche dans le camp Occidental.

Car la Grèce représente alors le maillon faible de la chaîne de défense occidentale en Méditerranée. Son adhésion aux Communautés, dans la vision des capitales d’Europe occidentale renforcerait ce maillon, le stabiliserait et le maintiendrait dans le camp démocratique, évitant toute pénétration politique de l’Union soviétique en mer Egée.

Dans les notes distribuées à chaque représentant de la CEE pour les négociations avec la Grèce, la question de l’OTAN et de la présence navale de l’URSS en mer Noire est rappelée. Notamment par le fait que la Grèce désire amener sa zone économique exclusive à 12 miles de ses côtes, ce qui mettrait son territoire entre les détroits turcs et la Méditerranée, donc entre la flotte soviétique de la mer Noire et la VIème flotte américaine.[38]

Ainsi les représentants de la Communauté, qui avaient été si frileux devant la demande d’adhésion de la Grèce à la CEE, se voient signifier que cette adhésion est un instrument de la sécurité de l’Occident.

Le comportement de la Communauté vis-à-vis des Etats-Unis dans cette région va donc être celui d’un allié travaillant en harmonie avec Washington. Harmonie, car même si les Etats-Unis, discrédités auprès des acteurs de la région doivent s’effacer temporairement, ce ne sera pas pour laisser l’URSS étendre son influence politique. De ce constat naît donc une nouvelle orientation politique des américains vers la CEE.

Ainsi, bien que les crises de l’Europe du Sud-est menacent les intérêts américains, la nouvelle administration Ford choisit de faire profil bas en laissant l’Europe de l’Ouest gérer les problèmes. En décembre 1975, un mémorandum du National Security Council récapitula la situation en Europe du Sud-est et souligna que dans bien des situations, les alliés européens et la Communauté européenne, à travers des instruments politiques et économiques, pourraient être bien plus efficaces qu’une action américaine dans la sauvegarde des intérêts occidentaux. L’Europe de l’Ouest et la Communauté européenne peuvent promouvoir et atteindre la stabilisation politique et économique tandis que les Etats-Unis se concentreraient sur l’aspect de la sécurité militaire dans le contexte de l’OTAN. [39]

Cependant, même si la Coopération politique a travaillé à plein rendement dans le cas de la crise de Chypre, c’est toujours Washington qui met les propositions sur la table et la Communauté qui doit approuver, ainsi lors de discussions politiques à Washington avec le Sous-secrétaire d’État Rogers, il est souligné que « the basic negotiating principles which the US was proposing to put to all the parties in the Cyprus dispute had now been agreed with the Nine. »[40]

Ainsi, si c’est bien la Communauté qui est chargée « d’aplanir le terrain » en maintenant des contacts de haut niveau avec la Turquie, la Grèce et Chypre, ce sont les Etats-Unis qui veillent au maintien du statu quo militaire et stratégique, tant entre Turcs et Grecs qu’entre sa VIième flotte et la flotte soviétique de la mer Noire.

Il n’y a donc pas de volonté de la part ni des Neuf, ni des institutions communautaire d’assumer une politique différente de celle de Washington, tant la perception de l’importance de la région dans la stratégie de la Guerre froide était aigue.

Conclusion

L’imbroglio gréco-turc aurait pu facilement dégénérer en guerre ouverte. La Grèce devenue trop dépendante du commerce avec le Bloc communiste aurait fini par chuter dans l’escarcelle soviétique. L’Occident aurait pu être amené à faire des choix qui auraient mis en péril la sécurité de l’Europe occidentale et du bassin méditerranéen.

Dans ce contexte, la mer Noire comme espace maritime entre « monde libre » et « monde communiste » a eu son rôle et non des moindres.

En effet, il faut noter que ce n’est pas tant la présence des forces du Pacte de Varsovie que celle de la flotte soviétique en mer Noire qui provoque la crainte dans les milieux militaires et politiques occidentaux. Dans les documents remis aux négociateurs de la CEE pour la Grèce, Chypre ou la Turquie, ce n’est pas sur les forces stationnées en Bulgarie que l’accent était mis, mais bien sur la flotte de la mer Noire. Malgré le refroidissement des relations entre l’Occident et la Turquie, celle-ci n’a jamais renoncé à l’Alliance atlantique et s’est toujours pensée en tant qu’alliée de l’Occident, voire comme une part de celui-ci. Elle n’a jamais poussé plus loin que le discours dans les crises avec la Grèce afin de ne pas atteindre le point de non retour. Elle savait qu’elle serait par la suite trop vulnérable face à son grand voisin du nord. Assez paradoxalement, c’est la présence menaçante de la flotte soviétique en mer Noire qui empêcha la région de basculer dans un chaos définitif.

Ainsi, on peut affirmer que la présence de moyens navals soviétiques importants dans la mer Noire a inhibé les conflits gréco-turcs tout en accélérant l’adhésion de la Grèce à la CEE –entre autres causes – et en obligeant les Américains comme les Européens à ménager Ankara.

La CEE en répondant de manière ferme et franche à la Grèce a empêché celle-ci de se retrouver isolée économiquement et l’a rattaché au « club » des démocraties occidentales.

En menant une politique d’apaisement vers la Turquie, la Communauté à maintenu l’élan de la Turquie vers une adhésion. Ce faisant, elle a maintenu l’esprit des élites turques braqué sur Bruxelles plutôt que sur Moscou.

La Communauté économique européenne a donc joué un rôle de premier plan, même si celui-ci restait discret pour le maintien de la cohésion du camp occidental. S’inscrivant toujours dans le contexte de la guerre froide, l’action de la Communauté aura toujours eu pour but d’éviter une rupture dans le front Sud-est du Rideau de fer.

Sans une politique volontariste de l’Europe de l’Ouest dans la région à l’heure où les Etats-Unis s’y trouvaient affaiblis, l’un de ces Etats aurait pu alors changer d’obédience politique ou plonger dans le chaos de la guerre civile. Si cela avait été le cas, le cours de l’Histoire de la guerre froide en aurait grandement été modifié. Le rôle d’ « agent de guerre froide » de la Communauté, au niveau de ses institutions devrait donc être réévaluer à la lumière des archives qui ont été utilisées dans le présent travail. En effet, au plus haut niveau, les fonctionnaires de la Commission tout comme les parlementaires de l’Assemblée européenne prouvent qu’ils se pensent bien comme faisant partie du Bloc occidental et que le problème n’est pas tant les crises latentes entre grecs et turcs mais plutôt l’affaiblissement du front contre le Pacte de Varsovie qu’elles provoquent.

D’un point de vue interne à la Communauté, les questions liées aux problèmes de la Méditerranée orientale ont eu un effet inattendu.

La CEE dépasse dans les années 1970 sa dimension purement économique non pas par des décisions internes fortes allant vers une réelle diplomatie commune, mais pour ses voisins, Grèce, Turquie et même Etats-Unis, qui lui donnent désormais un rôle politique.

Il importe de rappeler que la démarche qui pousse la Grèce à poser sa candidature à l’entrée dans la Communauté européenne est essentiellement de nature politique. L’Accord d’Association lui apporte déjà un certain nombre d’avantages économiques et financiers. Dans l’absolu cet accord pouvait être maintenu ou modifier mais en tout cas conservé.

La candidature grecque et la réponse très rapide et positive qui lui est donnée, est donc l’achèvement du processus entamé avec le premier élargissement qui privilégie le critère démocratique, et place les problèmes économiques au niveau de simples ajustements techniques. L’élargissement fait ainsi franchir à la Communauté un pas considérable sur la voie de son avenir politique ; ce progrès tient à ce que la CEE, considérée par certains comme une institution à vocation exclusivement économique, traite la question de l’élargissement avant tout sur la nature du régime politique des candidats.

Dans tout cela, les institutions communautaires semblent paraître surprises voire dépassées par l’ampleur que l’on donne à sa politique d’élargissement. Certes, cet élargissement est avant tout décidé par le Conseil et donc les Etats membres. Mais au final, c’est la Commission et ses services qui mènent les négociations. C’est donc la Commission qu’Ankara cherche à influencer en menant une diplomatie active auprès d’elle à Bruxelles, c’est toujours elle que la Grèce sollicite pour amener les membres de la Communauté à intervenir plus activement encore – malgré la CPE – dans la région de la Méditerranée orientale.

Bien sur, la Commission ne peut entamer de négociations avec ces Etats sans le mandat des Etats membres, ces mandats, s’il n’y avait pas eu l’adhésion de la Grèce ou l’Accord d’Association avec la Turquie seraient sans doute restés strictement économiques. Mais l’adhésion de la Grèce permet à la Commission de se voir confier des négociations avec un arrière fond fortement politique. La Commission va devoir alors traiter des problèmes non plus seulement économiques, mais bien politiques. La question est alors de savoir si les États membres laissaient sciemment la Commission s’occuper de questions qui au départ ne relèvent pas de ses fonctions. Tout porte à croire, au vue des archives, qu’il y eu certes au début une résistance de pure forme de la part du Conseil, mais que devant l’imbrication inextricable des questions politiques et économiques dans le dossier gréco-turc, ils laissèrent faire tout en restant vigilants.

Ce n’est donc pas une impulsion interne qui amena la Commission et le Parlement à avoir leurs mots à dire sur la direction de la politique extérieure de la Communauté, mais ce furent des sollicitations venues de l’extérieur qui conditionna cette évolution. Ce furent les circonstances si particulières à la Méditerranée orientale qui permirent à la Commission de s’armer d’une expertise et d’une légitimité dans les relations extérieures au-delà de l’économique. L’on peut se demander avec le recul si cette politique européenne a eu quelques résultats. Si l’on part du principe que le moteur de la construction européenne –repris dans les Accords d’Associations – est l’établissement de la paix sur le continent, alors la promesse d’adhésion, la discussion permanente entre les différents acteurs entretenus tant dans les Conseils d’Associations, dans les négociations d’adhésion, que dans les rencontres informelles, ont eu des effets, puisqu’après 1974, il n’y a plus eu de conflits dans la région. Ainsi, une autre évolution s’amorce avec l’élargissement à la Grèce et la gestion des crises de Méditerranée orientale. Alors que les gouvernements des Etats membres craignaient – pour certains – que l’élargissement ne vienne contrarier l’affirmation de la Communauté sur la scène internationale en diluant ses capacités d’actions. Il semble que dans le domaine de la coopération politique, ou du renforcement des institutions supranationales pour les relations extérieures, l’élargissement à la Grèce semble avoir plutôt renforcé le poids de la Communauté que de l’avoir dilué. C’est là que réside en fait la motivation profonde de l’adhésion d’Athènes à la CEE : l’Etat grec tente de retrouver par l’intermédiaire de la Communauté, la voix qu’il ne pouvait plus faire entendre en tant qu’Etat isolé. Dans le cas de la Grèce, le contexte de la Méditerranée orientale donne un champ d’expérimentation idéal pour l’établissement d’une politique extérieure communautaire, à défaut d’être commune.

Communautaire car, à travers les négociations entre CEE, Turquie, Chypre et Grèce, c’est le « fait communautaire » plus que « l’action commune » des Etats membres qui apparait en relief.

L’entrée en jeu dans les habitudes de travail de la CEE de la Commission et du Parlement pour les questions de politique étrangère dans les années 1974-1981 va se traduire par l’augmentation des pouvoirs de ces deux institutions dans l’Acte unique de 1986 et surtout Maastricht en 1992 sur les questions des relations extérieures. Cette lente mutation trouve ses racines dans un double contexte, les crises de la Méditerranée du Sud-est et la Conférence pour la Coopération et la Sécurité en Europe.


[1] Gérard BOSSUAT, Un acteur sur la scène internationale, dans Bitsh M.T., Histoire de la construction européenne de 1945 à nos jours, Edition Complexe, Paris, 2005

[2] D. MOECKLI, European Foreign Policy during the Cold War Heath, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Unity, I.B. Tauris, London/New York, 2009

[3] VARSORI Antonio, Crisis and stabilization in Southern Europe during the 1970s: Western Strategy, European Instruments., Journal of European Integration History, 1(2009), Volume 15 et BOSSUAT Gérard, Un acteur sur la scène internationale, dans Bitsh M.T., Histoire de la construction européenne de 1945 à nos jours, Edition Complexe, Paris, 2005

[4] Discours de Bulent ECEVIT à l’International Institute of Strategic Studies le 15 mai 1978, Survival, vol. 20, n°5, 1978, pp. 203-208

[5] En ce qui concerne le déploiement de navires de guerre soviétiques dans la Méditerranée, il a commencé dans les années 1950. L’URSS a fait stationner en Méditerranée une vingtaine de bâtiments, chiffre qui est passé à une quarantaine en 1969 et qui reste à peu près constant tout au long des années 1970.

Selon P. Kittelmann, rapporteur de la Commission des Question de Défense et des Armements de l’UEO, la technologie de ces unités laisse à désirer : « un ou deux seulement sont des bâtiments modernes dotés d’un potentiel de missiles anti navales surface-surface. Les autres unités de l’escadre soviétique de la Méditerranée sont plutôt des bâtiments plus anciens en moyenne que ceux des autres flottes soviétiques. » M. CRITCHLEY, Rapport UEO, La sécurité européenne et la situation en Méditerranée orientale, 14.11.1974

[6] Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale,  M. BUCK, La sécurité en Méditerranée, 19.05.1976

[7] En fait, les stratèges de l’OTAN soulèvent le problème dès 1950 voir Bruce R. KUNIHOLM, Turkey and NATO: Past, present, and future, dans ORBIS, A journal of World Affairs, Summer 1983

[8] Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale, Document 719, « La politique de l’Europe de l’Ouest en Méditerranée orientale », Novembre 1976

[9] PARLEMENT EUROPEEN, Commission de l’Association avec la Grèce, Document de travail sur la situation en Grèce et les perspectives d’avenir, Rédacteur : M. Ernest GLINNE, Ref PE 20.433rev, 13/12/1968 « Belgrade, à juste titre, se gardera bien de s’associer pour une telle fin à une Grèce fasciste… » BAC 66/1985 n°68/1

[10] COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Office of Sir Christopher Soames, Chef de Cabinet, 24 may 1976

[11] Texte Adress to the nation Nixon/Ford 1974

[12] VASSILOU George, “Trade Agreements between EEC and Arab countries of the Eastern Mediterranean and Cyprus”, in Avi SHLAIM and G.N. YANNOPOULOS (eds.), The EEC and the Mediterranean Countries, Cambridge University Press, London, 1976

[13] COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Directorate General for External Relations, Note for the attention of Sir Christophe Soames, vice president of the Commission, subject : meeting of the European Parliament’s Associations Committee 18 June, 1975, item 4 of the Agenda: Exchange of views on the situation in Cyprus, Brussels 13 June 1975

[14] COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNE, Direction générale des relations extérieures, Note de dossier, Objet : Déjeuner du COREPER du jeudi 5 février avec Sir Christopher SOAMES, notes manuscrites de Mlle NIELSEN, Bruxelles le 4 février 1976 Par la voix de son ambassadeur, l’Italie souligne qu’il n’est pas « nécessaire de donner à la Turquie tout ce qu’on avait donné ailleurs. Il était prêt à reconsidérer sa position sur certain produit à condition que cela ne comportait pas trop d’atteinte à l’agriculture italienne et qu’il s’attendait que la Commission fasse des propositions de compensations

[15] Turkish Daily News, S. INAN warns EEC not to encourage Greece, 22/23/3/1976 et Turkish Daily News, Greece Trying to alienate Turkey against the West, 23/03/1976

[16] The Economist, 26 Juillet 1975

[17] Bien que selon les Turcs l’échec de la Junte à accomplir l’unification Gréco-Chypriote fut la cause de sa chute. Le retour de la démocratie en Grèce serait donc directement imputable à l’invasion de Chypre par la Turquie. COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Secrétariat général, Commission parlementaire mixte CEE-Turquie, Compte rendu sommaire, 9 octobre 1975, Bruxelles

[18] Pascal FONTAINE, Dossier préparé par, Vers le nouvel élargissement de la CEE, Grèce-Portugal-Espagne, Paris, DEEP, 1978

[19] COMMISSION DES COMMUNAUTEES EUROPEENNES, Commission parlementaire mixte CEE-Grèce, Draft speech by Vice-president NATALI for the EEC-Greece joint parliamentary committee in Paris 23-24 November 1978, voir Background brief, annexes to political notes, Brussels, November 16th 1978

[20] COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Cabinet of Sir Christopher Soames, Notes à l’attention de Sir Christopher Soames, August ,28 1974

[21] Ibid.

[22] COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNE, Direction générale des relations extérieures, Note de dossier, Objet : Déjeuner du COREPER du jeudi 5 février avec Sir Christopher SOAMES, Bruxelles le 4 février 1976

[23] COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNE, Direction générale des relations extérieures,, Note de Dossier, Objet : La Turquie dans le contexte de l’examen par la Commission de la demande d’adhésion de la Grèce, Bruxelles, le 6 février 1976

[24] COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Direction générale des relations extérieures, Note pour Monsieur le Président F.X. Ortoli et Sir Christopher Soames, Objet : Problème de Chypre – visite de l’Ambassadeur de Grèce, Bruxelles, le 12 février 1976

[25] Voir le Rapport de la Commission sur la demande d’adhésion grecque

[26] Ibid.

[27] COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Secrétariat général, Commission des Associations, compte rendu sommaire, 14 janvier 1976, Luxembourg.

[28] Op. Cit. COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Secrétariat général, Commission des Associations, compte rendu sommaire, 14 janvier 1976, Luxembourg

[29] Discours prononcé par M. Hansen, Chef de la délégation du Parlement européen auprès de la Commission parlementaire mixte CEE-Turquie, le 18 septembre 1975, à Ankara

[30] Voir BAC 66/1985 n°183/1 Dossier Grèce La réponse prudente de la Commission est évidemment due au fait que les Etats membres n’avaient pas de position commune sur la question. Ce qui est intéressant c’est de voir qu’un Etat tiers, constatant que les Etats membres ne se sont pas encore décidés sur une question de la plus haute importance pour lui, se tourne alors vers la Commission et ses services alors même que celle-ci ne peut pas prendre de décision sans l’aval du Conseil.

[31] Voir notamment les notes d’informations du Dossier Grèce BAC 50/1982 n°30, BAC 48/1982 n°647/1et BAC 66/1985 n°183

[32] Aide mémoire grec pour la réactivation de l’Accord d’Association CEE – Grèce et réponse, 27/8/1974

[33] Il est à noter que les Commissaires italiens et français se sont abstenus.

[34] CENTRE D’INFORMATION DES COMMUNAUTEES, Bureau d’Athène, Note à l’attention de Monsieur Fr. KLEIN, DG1, Objet : contact avec le premier secrétaire de l’Ambassade polonaise, Mr. Julien KOWALSKI, Athènes, le 26 avril 1977

[35] TELEX pour Toledano Laredo, Chef de Cabinet de M. Scarascia Mugnozza, Monsieur Hannay, Chef de Cabinet de Monsieur Soames, Monsieur Froschmaier, Chef de Cabinet de M. Haferkamp, Monsieur Mohler, Chef de Cabinet de M. Brunner, Monsieur E. Noël, secrétaire générale de la Commission, Messieurs Ronan, Collowald et Pryce, DG X, Messieur Olivi et Santarelli, Porte Parole, Monsieur Hijzen, Directeur général DG I, Monsieur Duchateau p., Conseiller, Madame Nielsen, DG I, Messieurs Becker, Pendville, DG X, sujet: rapports Grèce- Union soviétique et Grèce-Bulgarie, Athènes, 1er novembre 1976

[36] Voir COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNE, Conseil d’Association CEE-Turquie entre 1975 et 1976

[37] COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES, Secrétariat général, note à l’attention de Monsieur Duchateau, Objet : Entretien avec M. James Lowenstein au département d’État (20 avril 1977), Bruxelles 27 avril 1977

[38] COMMISSION DES COMMUNAUTEES EUROPEENNES, Commission parlementaire mixte CEE-Grèce, Draft speech by Vice-president NATALI for the EEC-Greece joint parlementary committee in Paris 23-24 november 1978, voir Background brief, Political notes, Brussels, November 16th 1978

[39] Foreign Relations of the United States, 1969-1976, vol. XXX, Greece, Cyprus, Turkey, 1973-1976, US Government Printing Office, Washington, 2007, Doc. N°56, US and Allied Security Policy in Southern Europe, 15.12.1975, pp. 194-207 dans Romain Yakemtchouk, La Méditerranée orientale dans la politique des puissances : Détroits – Chypre. Enjeux gréco-turcs dans la mer Egée. Connexions européennes, Studia diplomatica, 1987, v. 40, n. 3-4, p. 249-613

[40] COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Office of Sir Christopher Soames, Chef de Cabinet, Note for Record, US/EC consultations: Political discussion, 26 october 1976

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Classé dans CEE, Turquie

La Géorgie, entre Union européenne, Russie et Etats-Unis.

La guerre d’Aout 2008 a souligné l’importance de ce petit pays pour l’Union européenne. En effet, les efforts déployés par le président Sarkozy alors président du Conseil de l’Union pour stopper les chars russes ne l’ont pas été dans le seul souci humaniste.

En fait, dans la stratégie de stabilisation de ses marges de l’UE, la Géorgie joue un rôle central pour l’établissement d’une « zone de stabilité autour de l’Union européenne ». En effet, l’objectif de l’UE mais aussi des Etats-Unis est le transit des produits pétroliers depuis le bassin de la Caspienne jusqu’à leur marché sans perturbations.

Dans ce dessein, une Géorgie stable est nécessaire, de plus une Géorgie stable et démocratique serait un allié précieux dans la lutte d’influence que se livre l’Occident et la Russie dans la région du Caucase Sud.

Hélas pour les stratèges occidentaux le pays accumule pendant la décennie 1990 les difficultés économiques et des guerres d’indépendance (Abkhazie, Adjarie, Ossétie du Sud), perdant une importante partie de son ancien territoire.

Depuis l’indépendance la Géorgie n’a jamais vraiment réussi à se dégager de l’influence russe, le deuxième président de Géorgie Edouard Chevardnadze fut le ministre des affaires étrangères de l’URSS de 1985 à 1990, malgré les liens évidents que celui aurait pu conserver avec Moscou, la nouvelle Russie ne soutenu pas sa lutte contre les indépendantistes Abkhazes ou Ossètes, bien au contraire. Le gouvernement géorgien malgré ses efforts diplomatiques vis à vis de la Russie ne parviendra pas à changer la politique russe d’aide aux insurgés. Aujourd’hui un tiers du territoire géorgien échappe encore au contrôle de Tbilissi, la guerre de 2008 n’ayant fait que renforcer les séparatistes.

Car l’objectif de la Russie est claire, rayer la Géorgie de la carte énergétique, l’empêcher de rejoindre l’OTAN et le camp occidental, conserver son influence sur l’ancienne Transcaucasie.

  • La Géorgie était considérée comme une voie de sortie du pétrole caspien viable, par les ports de Poti et Batumi sur la mer Noire, celui-ci pouvait être acheminé vers la méditerranée et au-delà. L’indépendance de l’Abkhazie soutenue par la Russie et l’instabilité du pays provoqué par l’invasion russe et la persistance des conflits ethniques hypothèque sérieusement la mise en place d’un réseau d’acheminement énergétique par la Géorgie. Or si la Géorgie ne peut plus être considérée comme un pays de transit, alors les options se portent sur la Russie.
  • Pour la Russie, toute avancée de l’OTAN dans ce qu’elle appelle son « étranger proche » est très mal perçue. Héritier de siècles de stratégie de sécurité par les « glacis », le Kremlin en droite ligne avec ce qui a toujours été la politique extérieure de la Russie souhaite s’aménager une aire d’influence à ses frontières immédiates.
  • Garder la main sur l’ancienne Transcaucasie fait partie de ce jeux, un nouveau « Grand jeu » qui oppose les Etats – Unis et l’Union européenne à la Russie pour le contrôle des oléoducs partant d’Asie centrale vers la Méditerranée.

L’Union européenne au travers de ses politiques comme INOGATE ou TRACECA cherche à diversifier son approvisionnement. Dans ce but la Géorgie joue un rôle majeur car elle est l’aboutissement et le lieu de passage des oléoducs d’Asie centrale, et notamment le BTC (Bakou, Tbilissi, Ceyhan, deuxième plus large oléoduc du monde). L’UE au travers de ses programmes contenue notamment dans la Politique de voisinage (PEV) tente d’aider la Géorgie à construire son État. Mais pour Tbilissi, la PEV n’est pas une fin en sois, l’objectif de la Géorgie est l’intégration à l’UE. Cette candidature virtuelle (le pays n’a pas officiellement posé sa demande auprès de Bruxelles) soulève aussi la question de la Turquie, si finalement l’UE dit « non » à la Turquie, on voit mal comment alors la Géorgie pourrait intégrer, même à long terme la Communauté. A moins que…la Géorgie, comme nous l’avons vu confirme son option pour une stratégie de décrochage de la région, un peu à la manière de la Slovénie, et plus récemment de la Croatie. Son ancrage au nord-ouest confirmerait une stratégie de sortie par la mer Noire, accrochée à l’Ukraine et à la Moldavie, entretenant des liens étroits avec la Roumanie par une politique de rapprochement favorisée par les expériences communes des trois pays en matière de révolution démocratique ou de passif avec la Russie. La première tentative de former un contrepoids géopolitique à la Russie et à ses alliés au sein de la Communauté des Etats Indépendants (ensemble régional regroupant la quasi-totalité des Etats issus de l’URSS à l’exception des Etats Baltes) s’est traduite par la création du GUAM (Géorgie-Ukraine-Azerbaïdjan-Moldavie) – alliance ayant émergé au milieu des années 1990 avec le soutien des États-Unis.

Mais, cette tentative s’est avérée inefficace et n’a pas réellement fonctionné, les pays du GUAM n’ayant pas réussi à s’accorder sur les domaines économique et politique. En outre, les Etats membres du GUAM se sont surtout concentrés sur leurs problèmes et crises intérieures. Ils ont préféré gérer leurs relations avec la Russie dans un cadre bilatéral, plutôt que de façon collective autour d’un groupe doté d’une politique étrangère et sécuritaire commune.

Au vue de l’échec de cette première organisation régionale, une « Communauté du choix démocratique » fut mise en place en Aout 2005, bien que n’ayant pas été suivie de résultats, cette alliance entre Ukraine et Géorgie fut une autre tentative de la Géorgie de « s’accrocher » à l’Ukraine pour sortir de l’influence russe.

L’UE de son coté reste prudente vis-à-vis des initiatives des Etats occidentaux de la CEI.

Il existe une division entre la « vieille » et la « nouvelle Europe » quant à la politique que doit mener l’UE à l’Est. Alors que la Pologne et les Etats baltes poussent activement à un engagement plus actif à l’Est, notamment sur la question de l’élargissement, les pays fondateurs se montrent plus prudents, voire même incertains quant aux directions à prendre par l’UE. La Russie est évidemment consciente de ces difficultés, ce qui rend la vie du Kremlin beaucoup plus facile.

Pour l’instant, la démocratisation et la stabilisation de sa périphérie reste ses objectifs principaux, l’intégration de la Géorgie n’est pas à l’ordre du jour tant pour des raisons de politique intérieure propre à la Géorgie (incapacité actuelle du pays à satisfaire les 35 chapitres de l’acquis communautaire) que pour des raisons d’ordre géopolitique, comment faire pour ne pas froisser la sensibilité russe qui reste très vive dès que l’on aborde la question de ses anciennes républiques.

La Géorgie avec ses quatre millions d’habitants et son territoire divisé occupe une place de choix dans l’échiquier caucasien. Bien que prudente, Bruxelles reconnait déjà l’importance du pays pour l’UE et fait profiter celui-ci de la totalité des aides disponibles dans le cadre de ses programmes de politique étrangère. De fait, la question Géorgienne ne peut être séparée du dilemme turc ou de la future politique européenne vis-à-vis de l’Ukraine, enfin et surtout, Tbilissi guette avec angoisse les conversations entre Bruxelles et Moscou.

On ne peut donc pas comprendre la Géorgie en la coupant de la région mer Noire, d’où l’intérêt pour l’Union européenne de continuer à favoriser des politiques régionales forte dans la région et sortir du seul bilatéral. La Synergie de la mer Noire lançait en Avril 2007 est un début, mais un début seulement.

Ludwig ROGER

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Classé dans Caucase du Sud

La mer Noire, un espace en transition

Avec l’émergence de l’Ukraine en tant qu’Etat indépendant, une évolution géostratégique majeure s’est faite jour sur les marges orientale de l’Europe. Moscou et Kiev se sont opposés sur différentes questions : la flotte de la mer Noire, la division des anciens territoires soviétiques, le remboursement de la dette internationale, l’approvisionnement en énergie, la forme de la CEI ainsi que le contrôle et la possession des armes nucléaires.[1]

Le problème de l’Est Ukrainien a été soulevé dès l’indépendance. Un mouvement sécessionniste dirigé par des Russes se forma en Crimée. La Crimée proclama même son indépendance, mais celle-ci fut finalement abrogée en mai 1992. Puis, le même mois, le Parlement de la fédération de Russie déclara nul et caduc le transfert de 1954[2] qui rattachait la Crimée à l’Ukraine. Les Russes se ravisèrent[3] et finirent par reconnaître la Crimée comme faisant partie de l’Ukraine. Dans l’état actuel des choses, la république de Crimée est une entité autonome, mais faisant partie « intégrante et inséparable »[4] de l’Ukraine. Plusieurs dispositions de la Constitution ukrainienne de 1996 — les articles 134 à 139[5] — sont consacrées à la République autonome de Crimée qui, par ailleurs, est dotée de sa propre constitution selon laquelle elle exerce le pouvoir dans des domaines tels que la préservation de la culture. La Crimée est et restera au cœur de la relation Russie-Ukraine. Elle est connue pour son enchevêtrement ethnique, sa population de 2,5 millions d’habitants comprenant 1,7 millions de russes, 600 000 Ukrainiens et 280 000 Tartares.[6]

La situation de l’Ukraine est le reflet de la situation de la plupart des Etats issus de l’ex Union soviétique. Mélange ethnique, Etat faible et peu affirmé, recherche identitaire – Occident ou Russie ? – risque de sécession ou conflit sécessionniste en cours. Tout ceci avec en arrière plan une Russie qui après s’être effacée quelque peu au cours de la décennie 1990, joue à nouveau un jeu ambigu dans son ancien espace.[7]

Il faut remonter au XVIIème siècle pour comprendre la situation actuelle de l’Ukraine. En 1667, lors du traité d’Androussovo, l’Ukraine fut partagée entre la Pologne et la Russie et commença à subir l’influence de la langue russe. La Russie prit le contrôle de la rive gauche du Dniepr – Kiev y compris – et reconnut les droits de la Pologne sur la rive droite du fleuve.

Selon les termes du traité, l’Ukraine était divisée en deux par le Dniepr : la Russie reçut la portion est de l’Ukraine, la ville de Kiev, et les provinces de Smolensk et Seversk. Ce traité fut confirmé par un autre conclu en 1686.[8]

Lors des partages de la Pologne entre 1790 – 1795, la partie ouest de l’Ukraine fut soumise à la tutelle des Habsbourg, et fut autorisée à développer sa culture et sa langue nationale, surtout après la Constitution de 1867. Dès le XVIIIe siècle, les Ukrainiens avaient pu développer leurs propres écoles où on enseignait en ukrainien. La Galicie et, dans une moindre mesure, la Bucovine devinrent en quelque sorte le terrain fertile des revendications des Ukrainiens en faveur de leur langue. Il faut préciser que, de la part de l’Empire austro-hongrois, l’usage de l’ukrainien constituait un moyen d’enrayer la propagande panslaviste de Saint-Pétersbourg.[9]

Par contre, l’Est et le Sud subirent la russification des tsars, puis des Soviétiques. Durant deux siècles, les décrets se succédèrent pour limiter, voire interdire l’usage de la langue ukrainienne. Pour les tsars, l’ukrainien était perçu non seulement comme un « dialecte inférieur au russe », mais aussi comme un « dialecte de transition » entre le polonais et le russe utilisé pour susciter l’agitation politique. C’est pourquoi les tsars pratiquèrent une vigoureuse politique de russification à l’égard de l’ukrainien. En 1863, le ministre russe de l’Intérieur d’Alexandre II (1855-1881), Pyotr Valuev, publia une circulaire interdisant l’impression de documents pédagogiques et de livres religieux (y compris la Bible) et populaires en ukrainien. C’est à lui qu’on doit cette formule célèbre : « Il n’y a jamais eu de langue ukrainienne, il n’y en a jamais eu et il n’y en aura jamais. »[10] Seules les œuvres littéraires furent tolérées. L’enseignement en ukrainien dans les écoles fut simplement interdit. Ces dispositions furent encore renforcées par l’oukase d’Ems du 18 mai 1867, qui interdit l’importation de livres en ukrainien dans l’Empire russe ainsi que l’impression de textes originaux ou de traductions en ukrainien, sauf pour les documents historiques – mais sans adopter l’orthographe ukrainienne moderne et de certains romans sous réserve d’adopter l’orthographe russe. Ce n’était pas tout ; car les représentations théâtrales furent interdites en 1876, ainsi que toute déclamation et lecture publique, sans oublier l’édition des partitions musicales en ukrainien. Puis la chaire d’ethnographie de l’Université de Kiev fut supprimée. Si la politique réformiste d’Alexandre II avait pour objectif l’alphabétisation des campagnes, elle devait en exclure les Ukrainiens. De fait, à la fin du XIXe siècle, les Ukrainiens formaient une classe sociale essentiellement rurale, l’ukrainien étant considéré comme la langue de ruraux incultes.[11]

Proclamée en novembre 1917, la République autonome ukrainienne eut à faire face à la République soviétique d’Ukraine soutenue par les bolcheviques. La Russie soviétique créa en 1922 la République socialiste soviétique d’Ukraine. Ainsi l’Ukraine de l’Ouest et l’Ukraine du Sud-Est furent réunies et annexées à l’URSS.

Les diverses nationalités de l’URSS obtinrent aussitôt le droit d’utiliser leur langue dans les écoles et les administrations locales. C’est ainsi que l’ukrainien fut introduit dans les écoles primaires en 1921. L’ukrainisation favorisa une certaine consolidation de la nation ukrainienne et davantage de citoyens s’intéressèrent à la langue nationale.

À partir des années trente, c’est-à-dire sous Staline, les succès relatifs de l’ukrainien furent arrêtés net. La répression commença à s’exercer contre les Ukrainiens et les membres des minorités nationales. Dès 1933, des politiques d’épuration furent engagées par les Russes. Toutes les concessions linguistiques et culturelles accordées aux nationalités non russes furent réduites à néant par une politique agressive de russification.[12]

Puis l’Ukraine devint la cible préférée des mouvements de migration décidés par Moscou. Dès que les Soviétiques construisaient une usine en Ukraine, presque toujours dans l’Est et le Sud, ils faisaient venir des Russes. Le nombre de Russes fut multiplié par trois : de 8,2 % en 1920, ils passèrent à 16,9 en 1959 avant d’atteindre 22,1 % en 1989.[13]

Aujourd’hui la situation est encore compliquée du fait de la présence de la Flotte russe à Sébastopol.

Moscou exerce une force d’attraction sur ces Etats dans une orbite que recherchent certains segments de leurs sociétés et de leurs élites et que d’autres rejettent. On comprend mieux ici l’importance des minorités russes en Ukraine et en Moldavie.

Pendant les années 1990, la Russie n’a plus très bien su gérer ses relations avec les nouveaux États situés à ses frontières, ni s’habituer à la perte d’un empire et à l’amputation de territoires qui avaient fait longtemps partie de son bastion traditionnel. La Russie a également posé des difficultés à l’UE, elle structure ses relations avec l’Ukraine, la Moldavie et le Belarus. C’est en effet sur la jeune Fédération de Russie que l’Union a centré son approche étant donné la domination que celle-ci exerçait sur les Nouveaux Etats Indépendants Occidentaux et son importance géopolitique.[14]

Après l’effondrement de l’URSS en décembre 1991, l’Union a d’abord répondu par la mise en place des accords TACIS. Le programme TACIS a été le principal instrument conçu pour soutenir les relations de l’Union avec ces Etats et promouvoir ses objectifs. Selon l’UE, le programme TACIS « vise à favoriser la transition vers une économie de marché et renforcer la démocratie et l’État de droit dans les États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale ».[15] L’assistance TACIS est appliquée à travers des programmes nationaux et régionaux ainsi que des petits programmes d’assistance.

L’Union a conclu avec l’Ukraine à Luxembourg, le 14 juin 1994, un Accord de Partenariat et de Coopération qui reflète les caractéristiques générales de l’approche européenne concernant les pays en transition de l’espace mer Noire. Avec ses 37 pages, ce document comprend 109 articles, répartis en dix chapitres, plus cinq annexes. Les titres des chapitres vont du dialogue politique au commerce, en passant par les questions financières, la coopération économique, la propriété intellectuelle et la coopération culturelle et technologique. Cet accord, qui sera en vigueur pendant une période de dix ans fixe quatre objectifs à la coopération UE-Ukraine : développer le dialogue politique, promouvoir le commerce, l’investissement et des relations économiques harmonieuses, fournir la base d’une coopération mutuellement bénéfique dans tout un éventail de domaines (détaillé dans les chapitres) et soutenir la transition de l’Ukraine vers sa consolidation démocratique.[16]

Cette consolidation doit, dans l’esprit de la Commission, amené à une stabilisation de la situation dans ces pays.

Mais certains Etats de la région n’ont pas réussi à empêcher l’éclatement de conflits qui perdurent encore aujourd’hui, à tel point qu’ils sont qualifiés de « gelés ».

Le schéma que l’on retrouve en Moldavie est fortement similaire à celui de l’Ukraine : forte minorité russophone implantée à l’Est du Dniestr, concentration de toutes les industries dans cette région, présence d’une armée russe.

Mais contrairement à l’Ukraine, la situation débouche en 1992 sur des affrontements armés auxquels la 14e armée russe, commissionnée par la CEI pour « maintenir la paix », met fin. Un armistice est signé au mois de juillet 1992 et des négociations, jusqu’à présent infructueuses, sont engagées pour définir le statut de la Transnistrie.[17]

De l’autre coté de la mer Noire, dans le Caucase, l’effondrement de l’empire soviétique a aussi amené des troubles qui ont débouché sur des « conflits gelés ». Les enjeux de sécurité à court et moyen terme y sont multiples, complexes et fortement imbriqués dans ce qu’il faut bien appeler des processus de transitions à tous les niveaux, couplés à des processus sécessionnistes, séparatistes ou irrédentistes.[18] Les négociations sont au point mort dans les trois conflits principaux, au Haut-Karabagh, en Abkhazie et en Ossétie du Sud. Le développement de ces conflits s’est fait parallèlement à l’instabilité générale marquant la fin de l’URSS, et s’est concrétisé dans tous les cas par des luttes territoriales à caractère ethnique. Le catalyseur des conflits réside dans la modification unilatérale du statut des territoires, en ce sens il est difficile de véritablement parler de transition, voire d’Etat, dans la mesure où les autonomistes veulent sortir de territoires qu’ils ne considèrent ni comme leur Etat ni même comme un Etat.[19]

Le conflit abkhaze qui éclata en 1992 déboucha sur une victoire militaire des séparatistes, appuyés de volontaires du nord Caucase et de troupes russes. Elle fut suivie de la proclamation d’un cessez-le-feu l’année suivante ainsi que de l’expulsion des populations géorgiennes. Une troupe de maintien de la paix russe, labellisée CEI[20] fut envoyée en 1994, sous la surveillance de l’UNOMIG. Des flambées de violences reprirent en 1998 puis en 2001 entre milices abkhazes et réfugiés géorgiens. Ni le plan de D. Boden en 2001 ni la rencontre de Sochi de 2003 entre Poutine et Chevardnadze n’ont permis de grandes avancées.

En Ossétie du sud, la confrontation militaire fut de moindre ampleur, et l’OSCE fournit le cadre de négociations entre Ossètes, Russes et Géorgiens à travers une Commission de contrôle mixte. Depuis le cessez-le-feu de 1992, le document de Boden,[21] proposé en 2000 lors d’une réunion des experts co-présidée par l’OSCE et la Russie, reste le seul projet de résolution du conflit. La détérioration de la situation en mai puis août 2004 incita les parties à entamer une démilitarisation de la zone.[22]

Au Haut-Karabagh enfin, l’URSS avait favorisé jusqu’en 1990 les populations azéries. Mais en 1991, alors que le conflit s’internationalisait, Azéris et Karabatsis proclamaient simultanément leur indépendance. Durant l’été 1992, la CSCE, l’actuelle OSCE, met sur pied le Groupe de Minsk[23] à Helsinki, composé de onze États et co-présidé par la France, la Russie et les États-Unis, aux fins de médiation d’un accord de paix entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan.

La CSCE proposa l’envoi d’une force de maintien de la paix OTANCEI afin de surveiller les cessez-le-feu et de protéger les convois humanitaires en faveur des réfugiés. La Russie s’opposa en particulier à l’envoi d’une force de maintien de la paix comprenant des soldats de l’OTAN dans le Caucase, car elle considère cette action comme une tentative de pénétrer son « arrière-cour ».[24]

L’ancienne région autonome a doublé de superficie suite à ses succès militaires dans la guerre de 1991-94, et poursuit désormais une stratégie autonome de reconnaissance internationale. La résolution de ce conflit, qui a entraîné la mort de 40 000 personnes et le départ d’environ 1 million de réfugiés,[25] est une clé fondamentale de la stabilisation de la région.[26]

Ces zones instables favorisent les trafics et la défaillance des Etats permet aux mafias et trafiquants de prospérer. L’exemple de la Moldavie est le plus frappant. Etat aux portes de l’Union, celui-ci se caractérise par une forte criminalité et des ramifications de réseaux mafieux dans toute l’Union. La hausse de la criminalité depuis l’indépendance est due à des héritages soviétiques combinés aux nouvelles possibilités offertes par le contexte postcommuniste. Le passage au marché et à la démocratie s’est accompagné de phénomènes favorisant la criminalité. Tout d’abord, les changements juridiques ont laissé les acteurs agir dans des conditions souvent proches de l’illégalité. Ils ont pu connaître une situation d’ « anomie ». Ce concept forgé par le sociologue français Emile Durkheim[27] désigne l’état d’une société caractérisée par une désintégration des normes qui règlent la conduite des individus et assurent l’ordre social. L’activité informelle se répand, ce qui affaiblit la résistance vis-à-vis de la criminalité. En même temps, le système de régulation économique a changé de manière tout aussi considérable à cette période. Ces phénomènes, renforcés par l’effondrement économique généralisé et la nature incomplète des changements, ont engendré une hausse des activités informelles et de la criminalité.[28]

La Moldavie est à la fois un lieu de passage et d’émission de trafics. Cette question est donc fondamentale pour la sécurité régionale, puisque les frontières moldaves sont poreuses. A l’Ouest, la sécurisation de la frontière du côté roumain est à l’œuvre, même si ce travail peut être dommageable pour les relations moldo-roumaines. En effet, le petit commerce transfrontalier permet à de nombreux citoyens de vivre dans ces régions déprimées économiquement. La fermeture de ces frontières rappelle en outre de douloureux souvenirs pour des familles qui ont été interdites de visite pendant la période soviétique. A l’Est, la frontière entre l’Ukraine et la Transnistrie a longtemps été extrêmement poreuse. En effet, le port d’Odessa constitue un débouché privilégié sur la mer Noire pour la République du Dniestr. Elle fait désormais l’objet d’une surveillance accrue au niveau européen. Une mission d’assistance de l’UE lancée en décembre 2005 a pour objectif de faire cesser les trafics entre la Transnistrie et le port de la mer Noire.[29] Elle est devenue effective le 1er décembre 2005. La mission doit fournir des conseils et former les douaniers afin d’améliorer leur capacité administrative.

Cette mission est lancée deux ans avant l’intégration de la Roumanie et de la Bulgarie. Ce qui signifie que l’UE était consciente des problèmes de criminalité bien avant l’élargissement. Dès 1998, Europol produit un rapport qui prévoit le renforcement de la future frontière extérieure de l’UE, afin de lutter efficacement contre le crime transnational.[30]

En effet, l’Europe communautaire « représente le premier laboratoire d’une libéralisation totale de la circulation des hommes, des marchandises et des capitaux, encadrée par des institutions politiques communes. Sa maîtrise de la globalisation connaît pourtant des ratés. L’Europe n’a pas pu éviter l’installation durable sur son sol d’une criminalité économique très performante ».[31] Depuis 1993, le passage au marché unique a encore aggravé la situation. L’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale marque une nouvelle prise de risque, encore largement minorée dans le débat public.[32]

Le contrôle des frontières incite aussi à davantage de coopération avec la Moldavie, dans le but d’assurer la sécurité tout en évitant la constitution d’un « mur de Schengen ».[33] Par ailleurs, le développement des capacités de l’UE en matière de sécurité et de défense permet d’envisager des missions pour la stabilité de son voisinage s’il en était besoin. Enfin, l’UE paraît de plus en plus engagée dans les mécanismes de résolution des conflits. La politique de voisinage et le plan d’action UE-Moldavie vont dans ce sens, de même que l’arrivée d’un représentant spécial de l’UE en Moldavie.[34]

Parmi les activités de ces bandes organisées, le trafic de drogue est le plus rentable. Depuis l’effondrement de l’Union soviétique, l’ancienne route de la drogue de l’Europe du Sud Est, allant de la Turquie aux Balkans, c’est vue doublée d’une autre passant par la mer Noire.[35]

En matière de trafic, les routes utilisées par les différentes drogues sont bien connues. La Cocaïne et le Haschisch produits dans les anciennes républiques soviétiques, transitent par la Caspienne, passent par les régions du Sud Caucase et débarquent dans le port d’Odessa d’où les cargaisons sont ensuite disséminées via des réseaux moldaves, roumains, bulgares et turcs à travers le territoire de l’Union, les pays d’Europe centrale et orientale ainsi que les Balkans servant souvent de plaques tournantes.[36] Ce défi est cependant récent car les frontières de l’Union ne sont réellement et complètement exposées aux trafics que depuis 2007. Cependant toutes les politiques européennes engagées dans la région depuis 2003, soulèvent le problème.[37]

L’Union est aujourd’hui consciente de la nécessité de soutenir et de promouvoir la coopération transfrontalière non seulement entre les pays voisins mais sur ses futures frontières avec l’extérieur. La Commission a élaboré une proposition sur un nouvel instrument de voisinage, conformément à l’objectif énoncé dans la communication sur « l’Europe élargie », à savoir « éviter la formation de nouvelles lignes de fractures en Europe et promouvoir la stabilité et la prospérité à l’intérieur et au-delà de ses nouvelles frontières. »[38]

Ce sera la Politique européenne de Voisinage.


[1] Voir J. MORRISON, “Pereyaslav and after; the russian-Ukrainian relationship, International Affairs, vol. 69, n.4, 1993, p. 677

[2] Arkady JOUKOYSKY, Histoire de l’Ukraine : des origines à nos jours, Editions du Dauphin ; 2005

[3] Ibid.

[4] Constitution Ukrainienne du 28 Juin 1996, traduit de l’anglais au français par l’auteur, Article 134

[5] Ibid.

[6] The Moscow Times, 15 Janvier 1994

[7] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[8] Arkady JOUKOYSKY, Histoire de l’Ukraine : des origines à nos jours, Editions du Dauphin ; 2005

[9] http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/index.shtml

[10] Op. Cit.

[11] Olivier de LAROUSSILHE, L’Ukraine, Que sais-je ? PUF, 2002

[12] http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/index.shtml

[13] Ibid.

[14] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[15] http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r17003.htm

[16] http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r17002.htm

[17] Florent Parmentier : La Moldavie à la croisée des chemins, Editoo, Paris, 2003

[18] Gilles BERTRAND, « La solution au conflit identitaire ?, Russie-Asie centrale : regards réciproques. La partition en question : Bosnie-Herzégovine, Caucase, Chypre » in CEMOTI n°34

[19] Dov LYNCH, “The South Caucasus: A Challenge for the EU”. Cahier de Chaillot n° 65, Paris, Décembre 2003. p. 161.

[20] Bruno COPPIETERS, Tamara KOVZIRIDZE, Uwe LEONARDY, “Federalization of foreign relations: discussing alternatives for the georgian-abkhaz conflict”, Caspian Studies Program Working Paper Series, disponible sur : http://bcsia.ksg.harvard.edu/BCSIA_content/documents/CSP_WorkingPaper_2.pdf

[21] Guillaume de ROUGE, « Perspectives d’une Politique étrangère de sécurité commune au Sud-Caucase », Dialogues Européens n° 6 (2006).

[22] Voir le rapport de l’UE http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/georgia_cr_0503.pdf

[23] Le Groupe de Minsk a été créé en 1992 par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE, à présent l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)) afin d’encourager la recherche d’une résolution pacifique et négociée entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan du conflit les opposant sur le Haut-Karabagh, source site de l’OSCE : http://www.osce.org/item/21979.html

[24] Michael P. Croissant, The Armenia-Azerbaijan Conflict: Causes and Implications, Praeger, Londres, 1998

[25] CIA, World Fact book, disponible sur https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/aj.
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[26] Guillaume de Rougé, « Perspectives d’une Politique étrangère de sécurité commune au Sud-Caucase », Dialogues Européens n° 6, 2006.

[27] Émile Durkheim, De la division du travail social, 1893 L’anomie est l’état d’une société caractérisée par une désintégration des normes qui règlent la conduite des hommes et assurent l’ordre social.

[28] Florent PARMENTIER, « La Moldavie et la Transnistrie. Géopolitique du voisinage euro-russe », le 1er avril 2006 dans http://www.diploweb.com

[29] Conseil de l’Union européenne, Memorandum of Understanding between the European Commission, the government of the Republic of Moldova and the government of Ukraine on the European Commission Border Assistance Mission to the Republic of Moldova and to Ukraine, 7 octobre 2005

[30] Europol, Annual Report, 1998

[31] Hervé Boullanger, La criminalité économique en Europe, éd. Presses Universitaires de France, coll. « Criminalité internationale », juin 2002, 255 p. Préface de Nicole Fontaine

[32] Ibid.

[33] Osservatorio sui Balcani, Oltre il muro di Schengen, 01.07.2003 (traduit de l’italien par l’auteur)

[34] Kalman Mizsei, représentant spécial de l’Union, en poste depuis le 15 février 2007. voir sur http://ue.eu.int/showPage.aspx?id=263&lang=FR

[35] Hayder Mili, « L’Asie centrale, plaque tournante du trafic de drogue », Le Courrier des pays de l’Est, n° 1057 – septembre-octobre 2006 (16 pages)

[36] COMMISSION EUROPEENNE, Plan d’action en matière de lutte contre la drogue (2000-2004),

[37] Voir http://europa.eu/scadplus/leg/fr/cha/c22569.htm

[38] Commission européenne, préparer la voie pour un nouvel instrument de voisinage, Bruxelles, 1er juillet 2003

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Une politique extérieure européenne limitée : la relation CEE – Roumanie 1972 – 1982

Papier écrit à l’occasion de la conférence du réseau RICHIE à Aarhus les 11 & 12 février 2010

Cet article se focalise sur les relations entre la CEE et la Roumanie au cours de la période de 1972 à 1982. Pourquoi la Roumanie ? Car ce pays qui se voulait plus autonome que les autres Etats du bloc communiste soulève plusieurs questions pour le chercheur désireux de comprendre la construction d’une politique étrangère de la Communauté européenne dans cette région.

En effet le Communisme roumain dans les années 70 se démarque des autres communismes d’Europe de l’Est. Essentiellement par sa politique étrangère qui se veut « indépendante ». Cette nouvelle posture de la Roumanie est bien accueillie dans le monde occidental et notamment en Italie et en France, pays membres de la CEE qui ont avec la Roumanie des liens étroits, notamment sur le plan culturel.

Cependant, Guerre Froide oblige, on ne peut pas étudier les relations entre Roumanie et CEE en faisant l’impasse sur l’autre organisation économique du continent, le Conseil d’Assistance Economique Mutuelle. Ce sera donc à partir des relations entre la CEE et la CAEM que nous en viendrons à étudier les relations Roumano-européennes proprement dites.

En effet, cette posture « indépendante » a-t-elle réellement eu un effet facilitateur dans les échanges entre la Communauté et Bucarest ? On peut se demander si réellement la Roumanie était « indépendante » de son propre chef ou bien si ce n’était pas une « indépendance » téléguidée depuis Moscou pour abuser les capitales occidentales. Il y a lieu donc de se demander si la CEE, grâce ou malgré l’ « indépendance roumaine » a pu réellement obtenir des résultats politiques avec la Roumanie et si non, en quoi les relations entre la CEE et la Roumanie ont influencé la construction d’une politique étrangère communautaire.

La CEE, le CAEM et la Roumanie

Le CAEM est né le 25 janvier 1949, six pays de l’Europe de l’Est, l’URSS, la Bulgarie, la Tchécoslovaquie, la Hongrie, la Pologne et la Roumanie forment le Conseil d’Assistance Economique Mutuelle.

Il faut attendre 1962 et une « recommandation » de son secrétariat, pour que la nature de l’organisation se précise. Cette « recommandation » invite les Etats membres à coordonner leur plan de développement économique pour qu’il puisse être l’objet de changement imposé par les impératifs de l’un ou l’autre membre selon le principe de la « division internationale du travail ». Ce qui souleva des oppositions, notamment de la Roumanie, laquelle craignait que ses projets de développements industriels puissent être sacrifiés pour soutenir ceux des autres pays, lui réservant un rôle de simple fournisseur de produits agricoles et de matières premières.

Les relations entre la CEE et le CAEM se résument en trois phases. La première phase est un refus de reconnaissance qui s’achève en 1971.

En effet, les tentatives hésitantes de la Communauté, dans les années 60, pour adopter une position commune dans les relations commerciales avec les pays du Comecon se sont heurtées au refus soviétique de reconnaitre juridiquement la CEE, et d’établir des relations avec ses institutions.

Les vingt années de la première phase correspondent à la période que l’on peut appeler « des slogans », où dans les pays du bloc socialiste en général, l’idéologie dominait toutes les relations sociales et économiques. Pendant cette période la CEE était considérée comme l’instrument économique de l’OTAN : elle faisait partie de l’encerclement capitaliste « contre » l’Union soviétique, et était considérée comme un appendice de l’impérialisme américain. Le fondement théorique de cette position reposait sur les « 17 thèses » sur le marché Commun publiées en 1957 par la revue « Kommunist », suivies des « 32 thèses sur l’intégration impérialiste dans l’Europe Occidentale », publiées en 1962. En réalité, un observateur averti aurait pu trouver dans les 32 thèses un progrès par rapport au 17 thèses précédentes. En effet à Moscou on commençait à admettre qu’une coopération économique pragmatique et limitée aurait pu ne pas être exclue a priori.

Moscou reconnait alors l’existence d’un ensemble de pays réunis dans le cadre d’une communauté européenne avec qui l’on doit dialoguer. Cette période dure jusqu’en 1985. C’est donc cette seconde phase qui nous intéresse.

Celle-ci commence lorsque Brejnev parle de la CEE n’ont plus comme un « phénomène transitoire » sous dépendance américaine mais comme une réalité permanente en évolution.

En juillet 1973, le secrétariat du CAEM prit donc contact avec la CEE (pas avec la Commission mais avec la Présidence du Conseil), suite à ces contacts la Commission fut chargée par le Conseil de poursuivre les relations.

Mais la question du type de relation se pose alors, bilatérale ou de groupe à groupe ?

La seconde option fut ignorée. En effet le CAEM n’avait pas de compétences commerciales aussi étendues que celles de la CEE, mais surtout, cette solution ne répondait pas vraiment aux objectifs politiques de la CEE.

Ainsi, le temps que le CAEM a pris pour répondre aux propositions de la CEE sur les relations entre les deux organisations marquent le soucis de l’URSS qui souhaite que le CAEM réponde d’un seul bloc mais lutte contre les Etats membres et notamment la Roumanie qui a peur de voir son autonomie économique être encore plus rognée par une URSS hégémonique, or pour la CEE l’objectif n’est sans doute pas de favoriser une intégration du CAEM plus poussée qui aboutirait à une hégémonie totale de l’URSS sur l’Europe de l’Est.

Un négociateur communautaire souhaitant obtenir des concessions avec le CAEM dans son ensemble se trouve donc devant un problème insoluble. Soit l’URSS s’abstient d’user de sa puissance et les Etats membres mettent un délai irraisonnable pour répondre. Soit l’URSS parviendrait à une intégration de ces politiques: les concessions ne pouvant se faire qu’au détriment de l’autonomie économique des pays en cause.

Malgré tout, en mai 1974, la Commission informe les pays de l’Est de sa disponibilité à ouvrir les négociations avec chacun d’entre eux, c’est un refus. Cependant des «  arrangements » se mettent en place sur l’acier ou la nourriture[i]. Mais la Communauté évita de donner trop de publicité et de poids à ces arrangements, pour ne pas mettre en difficulté les Pays impliqués et pour préserver les possibilités d’actions futures.

Deux ans plus tard en février 1976, le secrétariat du CAEM propose à la CEE un projet d’accord de groupe à groupe. Les négociations s’ouvrirent en 1977 mais les projets de textes et les objectifs étaient trop divergeant et en 1980, les négociations furent interrompues par un commun accord. Contrairement à l’URSS, les autres pays de l’Est sont fortement influencés par les politiques de la Communauté. De dimension plus faible, plus proches de la Communauté, ils exportent vers celle  ci une grande part de leur production (5 à 20% de leur PNB dans certains cas).

En effet, en l’absence d’un CAEM aux structures supranationales, la Roumanie et les autres membres du CAEM peuvent continuer à mener des relations bilatérales avec la CEE[ii].

La plupart de ces pays sont dans une situation inconfortable entre deux géants économiques et se trouvent affectés par les politiques de chacun d’eux[iii]. Et si les autres pays de l’Est ont, comme l’URSS, refusé également de reconnaitre la CEE, bien que leurs intérêts soient affectés par les politiques communautaires ils ont pris assez tôt des contacts officieux avec la Commission.

Ainsi, la Communauté n’a pas été tout a fait sans répondre au désir que manifestent les pays de l’Est, de négocier avec elle. Elle a accepté de légers ajustements dans sa politique agricole commune pour faciliter l’importation de certains de leurs produits.

L’URSS n’a pas fait d’objections à ce que ces pays négocient séparément avec la CEE sur un petit nombre de questions sectorielles. Du coté communautaire, ces questions relèvent dans tout les cas de la politique commerciale commune car elles portent sur les tarifs, les prélèvements, et les contingents.

Cependant, seule la Roumanie décida d’aller plus loin en 1979, en signant avec la CEE un accord commercial et un autre pour créer une commission mixte au niveau ministériel[iv].

La CEE et l’ « indépendance roumaine »

En effet, dans le bloc Soviétique seule la Roumanie semble montrer des signes d’indépendance politique. Ainsi elle n’a jamais vraiment participé aux opérations du Pacte de Varsovie, notamment lors du Printemps de Prague ou elle a fait venir des chars sur ses pistes d’aérodromes pour empêcher les avions russes de s’y poser. Avec l’avènement de Ceausescu, les chancelleries occidentales semblent se réjouir d’un réveil national roumain qui pourrait lézarder le bloc de l’est[v].

Etait ce pour prouver son indépendance que la Roumanie, tout au long des années 70 va multiplier les avances vers les institutions communautaires ? Où bien jouait-elle une partition préparée depuis Moscou ?

En 1971 seule la Roumanie avait déposé une demande auprès de la CE pour faire partie du Système de Préférence Généralisé. La CEE est d’accord et inscrit la Roumanie le 1er Janvier 1974, le seul autre pays de l’est à y être inscrit est la Chine[vi].

Mais selon certains, l’indépendance de la Roumanie fut crée par le Kremlin. L’ «indépendance roumaine » n’aurait cessé de servir de « ballon d’essais » et a été utilisée comme antenne de transmission et de réception entre les deux blocs. Si le Kremlin n’a pas jugé nécessaire d’écarter Ceausescu, comme il a dû le faire pour Dubcek ou Karmal, c’est que « l’indépendance roumaine » servait ses intérêts[vii]. Est ce aussi simple ? La réponse est sans doute plus nuancée[viii].

Tout d’abord, il faut comprendre que dans le système politique roumain, la politique extérieure dépend largement des décisions de Ceausescu. Le régime le reconnait lui-même : toute l’activité internationale du pays est « étroitement et indissolublement liée à la politique intérieure, aux impératifs de l’édification d’  une société nouvelle sur le sol de Roumanie »[ix]

En effet, le discours communiste assimile histoire de la nation et lutte révolutionnaire : Ceausescu s’en est souvent et longuement expliqué. Par exemple, en juin 1966, « le parti communiste est le continuateur des luttes séculaires livrées par le peuple roumain pour l’indépendance du pays, pour la formation de la nation roumaine et de l’Etat national unitaire, pour l’accélération du progrès social et de la marche en  avant de la Roumanie sur la voie de la civilisation. [x]. » Cette formule et d’autres répondraient à un souci de légitimation de l’action du parti communiste roumain à l’intérieur, écho des discours de coopération internationale à l’extérieur, fondée sur le respect mutuel entre Etat quel que soit son régime social.

La décision soviétique d’en finir avec le printemps de Prague offre l’occasion à Ceausescu de se présenter en défenseur de la nation. Ainsi, en ne suivant pas l’URSS, et en se posant comme patriote, il réussit à se rallier la population et à renforcer son emprise sur la société roumaine. La politique extérieure sert avant tout à la politique intérieure.

En effet, si la Roumanie fait preuve de détachement vis à vis de l’URSS c’est car celle ci en déstalinisant à partir de 1954, ne pouvait plus être un allié sûr pour le PC roumain et soutenir sa main de fer sur le pays.

Ceausescu bénéficie à l’intérieur, des retombées d’une politique extérieure interprétée par l’Occident comme une politique d’indépendance nationale dont on oublie qu’elle demeure au service de l’Internationale.

En effet, si Ceausescu a débattu au sein des réunions du pacte de Varsovie, et il l’a fait très fortement lors de la réunion du Pacte à Sofia en mars 1968, et jamais en dépit de la crise du printemps 1968, il n’a voulu ni le briser ni le quitter. En 1989 il en réclamait le renforcement. Ce qu’il expose en 1968 et en 1969 à l’occasion des réunions des partis communistes à Moscou, c’est que la force du bloc communiste et du mouvement communiste dépend en premier ressort de la force et de l’unité de chaque composante nationale[xi].

D’un autre coté, si l’URSS n’a jamais vraiment pu menacer le régime roumain, c’est car il n’y avait plus de troupes soviétiques sur le sol roumain depuis 1958, ce retrait fut accompli à la suite du projet de Kroutchev de faire sortir la Grèce et la Turquie de l’OTAN en neutralisant les Balkans[xii].

Mais l’ « indépendance Roumaine » n’est jamais allée jusqu’à remettre en question l’appartenance au bloc soviétique et alors même qu’était prônait l’insularité et l’autarcie, dès le début des années 80 fut réamorcée la coopération avec l’URSS. On a parla guère dans l’opinion publique roumaine. De fait, l’indépendance roumaine, en renforçant Ceausescu, renforçait la stabilité de la Roumanie et évitait ainsi que la Roumanie ne soit tentée de rejoindre l’autre camp.

Dans un même temps, on assiste à un glissement précoce du Communisme vers le Nationalisme, glissement qui pourrait être mis en parallèle avec le Nationalisme issus du Socialisme en Yougoslavie –pays avec lequel la Roumanie entretenait d’étroites relations-, avec les résultats que l’on sait.

Une fois expliqués les tenants et les aboutissants de l’ « indépendance roumaine », on peut alors comprendre pourquoi la CEE n’a jamais obtenu le moindre résultat politique dans ses relations avec la Roumanie. La CEE ne pouvait pas jouer sur cette « indépendance » pour faire avancer les pions de la démocratie, car cette « indépendance » servait surtout au régime pour assoir sa puissance. Enfin malgré toutes les déclarations d’intentions des membres de la Communauté, la CEE resta cantonnée dans les seules relations économiques.

Sur ce plan donc, les liens de la Communauté avec la Roumanie dans les premières années de la décennie 70 s’inscrivent dans le climat de détente de cette période. Elles sont essentiellement d’ordre industriel.

La crise de 1973 changea la donne. Les pays de l’Est, et particulièrement la Roumanie ne purent rien faire d’autre que de continuer à payer leurs achats aux banques occidentales. Tandis que les investissements directs de l’occident diminuaient. Cette situation aurait pu mener rapidement à une banqueroute. Mais l’URSS dans un premier temps ne l’a pas permis.

Dans la seconde moitié des années 70, la faible compétitivité des industries de l’Est et la crise énergétique aidant, les banques occidentales augmentèrent le service du crédit ce qui fit plonger la Roumanie et provoqua une crise de confiance envers le CAEM[xiii].

Cependant, malgré un contexte économique négatif et les obstacles politiques, les relations entre Bucarest et Bruxelles ne cessèrent à aucun moment. Dans ces relations, l’objectif principal de la Roumanie est d’obtenir de la Communauté la clause NPF (clause de la nation la plus favorisée) et l’élimination des restrictions quantitatives à l’importation. Pour la CEE, il s’agit de développer les échanges avec les Pays de l’Est. Ceci car les entreprises communautaires poussent pour que la CEE veille d’avantage à obtenir des garanties d’accès aux marchés des pays d’Europe de l’Est. Quant aux restrictions quantitatives à l’importation qui subsistent dans la Communauté, la suppression de certaines d’entre elles ne saurait être envisagée que progressivement et moyennant des contreparties équivalentes et vérifiables. Pour cela les accords avec les Pays d’Europe de l’Est prévoient généralement:

–         une clause de sauvegarde générale, dont le maniement est assez simple, assortie d’une procédure d’urgence permettant de prendre des mesures conservatoires sans consultation préalable du partenaire.

–         une clause de prix, permettant de compenser, si nécessaire, le mode erratique de fixation des prix dans les Pays partenaires.

De plus, à l’égard des Pays d’Europe de l’Est, le régime communautaire en matière de règle d’origine fait l’objet d’une application stricte.

Jusqu’en 1974, les relations entre la Roumanie et les Etats membres des Communautés européennes ont été réglées par des accords bilatéraux avec chacun de ces derniers.

En 1975, la Communauté est devenue seule responsable des relations extérieures avec les pays à commerce d’Etat et, par conséquence, a offert à chacun d’eux la possibilité de conclure des accords commerciaux avec elle.

Conformément à cette approche, des consultations informelles ont eu lieu entre la Commission et les autorités roumaines afin d’examiner par quels moyens leurs relations auraient pu être approfondies. Si celles-ci n’ont pu aboutir à un accord global de coopération, elles ont cependant permis la conclusion d’arrangements bilatéraux régissant le commerce des produits textiles et des produits sidérurgiques. Ces arrangements ont pour base juridique l’article 113 du Traité de Rome et ont été négociés à la fin 1977, ils ont pour objectif de donner un cadre aux échanges entre la CEE et la Roumanie et le cas échéant, fixer des plafonds.

En outre, en Juillet 1980, sont signés deux accords, l’un portant sur les échanges industriels et l’autre sur l’institution d’une commission mixte.

L’accord sur le commerce des produit industriels comprenait, notamment, un engagement de la Communauté d’accorder le plus haut degré possible de libération aux importations de produits originaires de Roumanie et une clause de sauvegarde. De son coté la Roumanie prends l’engagement de diversifier ses importations de produits originaires de la Communauté.

La Commission mixte a pour mission d’étudier les mesures d’aider à développer et diversifier les échanges entre la CEE et la Roumanie.

A partir de 1980, et malgré la signature d’accords, le pays procède à une réduction draconienne de ses importations afin de réduire sa dette. Ce qui entraine un déficit communautaire de 55 millions d’Ecus[xiv]. Dans le même temps, cette politique autarcique provoque une situation insoutenable pour la population roumaine. Situation que la Communauté ne dénoncera pas avant 1989.

De fait, et malgré les protestations d’exilés roumains[xv], la CEE et les Etats membres ne se penchèrent pas sur la situation intérieure roumaine ou peu. En acceptant l’image d’une Roumanie « indépendante », l’Occident en général et la CEE en particulier a renforcé le pouvoir en place. De plus la CEE, à partir de 1973 soucieuse de faire avancer le « processus d’Helsinki », avait trouvé en la Roumanie un « allié » qui par sa politique de promotion de la coopération multilatérale servait les objectifs de la CEE pour créer un véritable espace de dialogue à l’échelle européenne et sécuriser le continent. Il faut rappeler aussi que la CEE a choisi de mettre son poids politique, plutôt dans le « processus d’Helsinki » que dans les relations bilatérales avec les Etats de l’est[xvi].  Pour mettre en œuvre le système recommandé par le « rapport Davignon » et la Coopération Politique, les Neuf avaient pensé à deux sujets : la CSCE et la contribution des Européens en matière de garanties internationales d’un règlement israélo-arabe. Le premier sujet fut traité avec succès. Le second attend toujours.

Ainsi, la CEE ne parla pas de droits de l’Homme et d’évolution politique à la Roumanie avant 1989[xvii], elle n’établis pas de clause de « conditionnalité », comme on a pu en voir notamment après 1994 et l’arrêt de la cour des communautés européennes liant l’aide communautaire à la défense des droits de l’Homme[xviii].

En définitive, pour la CEE, la Roumanie a le mérite de venir vers elle et implicitement de reconnaître son existence en tant qu’entité politique. Reconnaissance qui du coté de l’URSS ne viendra qu’en 1985, lors de la troisième phase des relations entre le CAEM et la CEE.

Si la CEE a toujours été favorable aux relations avec les pays de l’Est est donc avec la Roumanie, malgré les obstacles politiques et commerciaux, c’est car elle souhaite, surtout au lendemain du Sommet de La Hague de 1969, se doter elle aussi, d’une politique étrangère autonome voir même d’une « Ostpolitik[xix] ». De plus, au vue de la faiblesse des relations économiques entre la Roumanie et la CEE, (la part confondue des échanges avec tous les pays de l’Est atteint à peine le niveau des échanges avec la Suisse en 1987[xx]) l’objectif est donc bel et bien politique. En effet pour la CEE, il s’agit d’éviter que la coupure entre Est et Ouest continue à s’élargir, et d’accroitre ainsi la dépendance de ces Etats vis à vis de l’Union soviétique. Elle est donc favorable à des négociations commerciales avec les gouvernements du CAEM pris séparément. En refusant de semblable négociation avec le CAEM lui même, la Communauté a voulu pousser les Etats de l’Est à négocier directement avec elle.

Pourtant, à aucun moment la Roumanie n’a consenti, ni même envisagé de modifier son comportement tant à l’extérieur qu’à l’intérieur, a aucun moment elle n’a remis en cause son appartenance au bloc de l’Est ou son régime politique. L’ « indépendance » roumaine et ses relations avec la CEE n’ont pas engagé de grands changements dans la politique tant intérieure qu’extérieure de ce pays.

Cependant, à l’échelle continentale, la Communauté réussit à obtenir des résultats. Profitant du poids des pays membres dans le financement de l’organisation de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe et d’un certain désintérêt des Etats-Unis, les pays de la Communauté ont réussi à unifier leur position, et à imposer leurs conditions dès 1975 dans les discussions est/ouest à Helsinki: la CEE admet l’idée d’une non ingérence dans les pays du pacte de Varsovie en contrepartie du respect des clauses de la CSCE sur les droits de l’Homme[xxi]. On peut admettre que ce fut une « victoire diplomatique » -qui ne fut pas reconnue comme telle au moment des faits- de la CEE.

Plus frappant est le fait que la CEE, qui souhaitait s’imposer comme un acteur international à part entière[xxii] , n’a pu obtenir cette « victoire » que dans le cadre multilatéral.

Si nous soulevons cet exemple de réussite diplomatique communautaire, c’est pour mieux mettre en relief le manque de moyen de pression de la CEE au niveau bilatéral dans ses relations avec la Roumanie. D’un point de vue général, les relations CEE-Roumanie nous enseignent que la CEE ne pouvait pas faire valoir ses valeurs dans un simple « tête à tête » avec un autre pays. Elle n’en avait ni la force ni les moyens, car le contexte de Guerre Froide limitait sa marge de manœuvre et ses Etats membres la cantonnaient aux relations commerciales.

On le voit, la politique étrangère de l’actuelle Union européenne doit beaucoup à celle de la CEE qui a façonné la dimension de « soft power » de l’UE: priorité aux négociations, politiques de sanction et de contrepartie, promotion de valeurs sur la scène internationale et multilatéralisme, mais faiblesse dans les relations bilatérales, dépendance vis-à-vis des Etats-Unis, tiraillement entre Etats membres et divisions institutionnelles dans la production de sa politique étrangère.


[i] TOSI Dario, Le relazioni della CEE con I paesi dell’Est europeo: aspetti generali e recenti sviluppi, EST-OVEST, Trieste, Anno 18. n° 4. 1987

[ii] BOYES Roger, Ceaucescu visit affirms Romania’s independent line, Financial Time, 13 juin 1978

[iii] PINDER John, Les négociations entre la CEE et le COMECON, Politique étrangère, volume 45, n°3, 1980

[iv] BEL Jacques, Les relations entre la Communauté et le Conseil d’assistance économique mutuelle, dans Revue du marché commun, Paris, n° 318, Juin 1988

[v] VELO Dario, The prospects of coopération between EEC and COMECON, Journal of regional policy, Vol. 6, n°3 July-September 1986

[vi] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations entre la CE et les pays de l’Europe de l’Est, Bruxelles, CE, 1990

[vii] FRANK Nicolette, Roumanie: une indépendance en trompe l’œil, Politique Internationale, Paris, 1986

[viii] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations de la Communauté européenne avec le COMECON et ses membres de l’Europe de l’Est, Europe Information, Relation extérieures, 1989

[ix] ANDREI Stefan, Ministre des Affaires étrangères de la république socialiste roumaine, La conception du parti communiste roumain sur les relations internationales contemporaines, Bucarest, 1981, dans la revue roumaine d’études internationales, n° XV, 3

[x] DURANDIN Catherine, Histoire de la Nation roumaine, Question au XXe, édition complexe, Bruxelles, 1994

[xi] AFP 10 01 77, Communiqué PC italien et roumain :

Après la réunion des PC d’Europe a Berlin, réaffirmation de la “liberté” de chaque parti de suivre des “voies correspondant aux conditions historique nationale, sociale et politique de chaque pays”.

[xii] ORESCO Serban, La voie roumaine et les contradiction d’une politique d’indépendance, Le Monde diplomatique, mai 1979

[xiii] TIRASPOLSKY Anita, Le malaise des échanges Est-Ouest en 1981-1982, Le Courrier des pays de l’Est, Paris, n°268, Décembre 1982

[xiv] PINDER John, Ibid.

[xv] Entretien avec Michel de Roumanie, conduit par FRANCK Nicolette, politique internationale, n°32 1986, Bruxelles

[xvi] Conférence de S. Exc. M. Jacques ANDREANI : « Le piège : Helsinki et la chute du communisme », le 6 février 2006 à Bruxelles au Palais d’Egmont

[xvii] ROSSETTI Giorgio, Rapport sur les relations économiques entre la Communauté européenne et la Roumanie, CE, Parlement européen, commission des relations économique extérieures, Luxembourg, 1989

[xviii] CJCE, 3 décembre 1996, Portugal contre Conseil, aff. C-268/94, Rec, p.I-6177, point 23 de l’arrêt. « La politique de la Communauté européenne contribue à l’objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; l’article 130U, paragraphe 2 du Traité prévoit que la Communauté doit tenir compte de l’objectif du respect des droits de l’Homme lorsqu’elle arrête des mesures dans le domaine de la coopération au développement. »

[xix] MONTANI Guido, l’Europe et le COMECON. Vers une Ostpolitik européenne?, dans le Fédéraliste, Pavia. N°3, Décembre 1985

[xx] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations entre la CE et les pays de l’Europe de l’Est, Bruxelles, CE, 1990

[xxi] Coordonné par Jean Marc Huissoud et Pierre Royer, Europe: la puissance au bois dormant, Rapport Anteios 2009, PUF

[xxii] Journal of European Integration History, 1/2009, volume 15

Archives et ouvrages :

RAMERIE Louis, Tensions au sein du COMECON, le cas Roumain, Politique étrangère, volume 28, n°3, 1963

DE LA SERRE Françoise, La CEE et l’Europe de l’Est, Revue Française de science politique, volume 24, n°6, 1974

FAKIROFF, Nicolas, A quand l’établissement de relations entre la C.E.E. et le COMECON?, dans Le Monde diplomatique. Novembre 1975, n° 260, p. 9.

CAGNAT René, Relations entre la CEE et le CAEM : problématique et historique, Mémoire de Maitrise – Paris V, 1979

PINDER John, Les négociations entre la CEE et le COMECON, Politique étrangère, volume 45, n°3, 1980

INOTAI András, Economic relations between the CMEA and the EEC : fact, trends, prospects, dans Acta oeconomica, 1986

MOSES Alfred, Romania’s Nato bid, in Sais review, a journal of International Affairs, Washington, volume 28, n°1, 1998

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