Le jeu de la Turquie dans l’espace mer Noire

Le refroidissement des relations Turco-arménienne de ces derniers jours à cause d’un vote négatif de la chambre arménienne sur le traité de normalisation entre les deux pays, ne doit pas cacher l’influence et le poids qu’a acquis la Turquie dans la région depuis la chute de l’Union soviétique. A tel point que certains politiques turcs, exaspéraient par les tergiversations européennes prônent le rapprochement de la Turquie avec ses voisins de l’Est et même du nord.

Les bases d’un telle politique vis-à-vis des NEI turcophones d’Asie centrale avaient déjà été posées par Atatürk. Ainsi on retrouve celles-ci dans cette déclaration qu’il a faite le 29 octobre 1933 :

« Aujourd’hui, l’URSS est notre ami, voisin, allié. Nous avons besoin de cette amitié et de cette bonne entente. Personne ne peut prédire dés aujourd’hui ce qu’il en sera demain. Cet Empire peut se disloquer comme l’Empire Ottoman, l’Empire austro-hongrois : les États qu’il tient aujourd’hui en main peuvent lui échapper. […] Cet Empire Russe tient en main des frères à nous avec lesquels nous avons en commun une langue et une croyance. […] Nous ne pouvons attendre qu’eux, « les Turcs de l’extérieur » se rapprochent de nous. Nous devons nous rapprocher d’eux[1]».

L’implosion de l’URSS le 8 décembre 1991 engendra un vide que certains pays voudraient bien combler à leur profit. Elle a en particulier ouvert à l’État turc un espace d’extension dans les pays turcophones du Caucase et de l’Asie centrale : Azerbaïdjan, Turkménistan, Ouzbékistan, Kirghizstan, Kazakhstan. Le 1er septembre 1991, devant la Grande Assemblée turque, le président Turgut Ozal appela ses concitoyens à ne pas « manquer cette chance qui se présente pour la première fois depuis 400 ans[2]». Une stratégie d’expansion culturelle fut immédiatement mise en œuvre par l’État turc afin de « s’affirmer comme une puissance clef du système eurasiatique[3] ». Toutefois, l’enjeu géostratégique que représente le nouveau système régional et la convoitise qu’il éveille parmi les grandes puissances de la région imposent à la Turquie d’avancer prudemment dans la réorientation de sa nouvelle politique. En effet cette zone est traversée par de fortes instabilités et par la présence de plusieurs pays détenteur de l’arme nucléaire ou soupçonnés de l’avoir. Les responsables turcs doivent en particulier tenir compte de la concurrence que lui opposent ses principales rivales russe, iranienne, chinoise et pakistanaise, elles aussi résolues à prendre la place de l’ex-URSS dans la région. Dans ces conditions, la politique culturelle apparaît comme l’alternative la plus fonctionnelle : elle permet de renforcer les liens stratégiques avec les États turcophones sans risquer d’inquiéter directement les rivales régionales et créer des possibles escalades de violence. Les dirigeants turcs estiment que « l’esprit de coopération » dont s’accompagne la politique culturelle est sans doute le moyen le plus efficace d’étendre l’influence turque de façon durable sur l’aire turcophone[4]. Toutes ces considérations aboutissent très vite à la certitude que le choix de l’expansion culturelle est un choix judicieux et que la Turquie a tout intérêt à jouer la carte de l’impérialisme soft.

En octobre 1992, à l’initiative d’Ankara, a été créée l’organisation des États turcophones. Y ont adhéré la Turquie, l’Azerbaïdjan, le Kazakhstan, l’Ouzbékistan, le Turkménistan et le Kirghizstan. L’agence de coopération culturelle turcophone ; « TURSOY », crée dès le début des années 1990, a pour objectif « d’accroître les relations culturelles entres les pays et les communautés turcophones (…) pour maintenir une unité de langue et de culture (…) afin de créer des solidarités entre ces pays[5]».

Ankara dès la chute de l’URSS entreprend donc une réorientation majeure de sa politique étrangère en donnant une priorité nouvelle au développement des liens avec les « républiques sœurs. » Mais les républiques d’Asie centrale dominées par leurs propres intérêts montrent en fait peu d’empressement pour adhérer au panturquisme, tout en acceptant ces « cadeaux ». Par contre, « derrière l’évanescence de ses fantasmes pantouraniens, la Turquie malgré la relative modestie de ses moyens face aux besoins spécifiques énormes du reste du monde turcophone, est parvenue, ces années-ci, à affirmer dans celui-ci une présence multiforme bien réelle et à y acquérir une influence avec laquelle les autres pays qui prétendent jouer également un rôle en Asie centrale, doivent compter[6]».

De manière plus concrète, la Turquie fait figure de géant économique pour toute les Républiques issues de l’éclatement de l’Empire soviétique, ainsi 42% des importations géorgiennes, 15 % des importations arméniennes et 8 % des importations ukrainiennes proviennent de Turquie[7].

En 2005 s’est ouvert le pipe-line Bakou-Tbilissi-Ceyhan, il met fin au monopole russe sur le transit du pétrole dans cette région. Il ne passe pas par l’Arménie avec qui la Turquie entretient des relations difficile puisque la frontière entre ces deux pays s’est à peine entre-ouverte.

Ainsi le pipe-line débouchant à Ceyhan ouvrirait une véritable  voix de pénétration pour la Turquie dans ses régions et il rejoindrait un autre pipe-line  qui achemine le pétrole Irakien de Kirkouk et transformerait ce port turc en l’un des principaux pôles pétroliers du monde[8]. Il faut savoir que la Turquie est l’une des pièces maitresses des États Unis dans sa lutte contre l’influence Russe sur les NEI. Elle est un point d’appui fiable pour la sauvegarde et la sécurité de l’acheminement énergétique dans la région. Cette situation d’ailleurs arrange les affaires de l’État turc. Par exemple lors de la crise boursière turque en 2000, les États-Unis font en sorte que la Turquie puisse avoir droit rapidement à des prêts du Fond Monétaire International et de la Banque mondiale à hauteur de 10 milliards de dollars[9]. La Turquie et les Etats-Unis ont un objectif commun : celui de jeter un pont entre l’Occident et le Caucase pour contenir la poussée russe, notamment en conservant le « verrou » du détroit du Bosphore. Washington souhaite également maîtriser certaines « turbulences » iraniennes, irakiennes et syriennes, avec l’aide de la Turquie. En échange, les autorités américaines appuient la candidature turque à l’UE.

La Turquie est aussi au cœur des institutions régionales déjà existantes, ainsi la Communauté Economique de la Mer Noire, instaurée par la déclaration du Bosphore du 25 juin 1992, a pour objectifs généraux de promouvoir la coopération économique pour éviter les conflits et d’intégrer les participants à l’économie mondiale[10]. La CEMN regroupe onze États[11].

La CEMN est née de l’idée de faire la mer Noire une zone de paix de stabilité et de prospérité reposant sur des démocraties pluralistes, la primauté des droits de l’homme, le respect de la loi et l’économie de marché. L’intention de la Turquie, lorsqu’elle a pris l’initiative de mettre en place cette coopération, était de parvenir à cet objectif par le développement et la diversification des relations économique régionales dans un contexte multilatéral.

Initiatrice incontestable du projet, la Turquie a été considérée, depuis 1989, comme une puissance régionale. La « dévalorisation » stratégique dont elle a paru faire l’objet à la fin de la décennie 1980, une fois le bloc de l’Est disparu, était « compensée » par les nouvelles perspectives ouvertes pour la diplomatie d’Ankara, à la suite des évolutions observées au Caucase et en Asie centrale, où vivent des communautés turcophones ayant des liens naturels avec la Turquie.

C’est au début des années 90 que l’idée d’une “communauté” de la mer Noire fut lancée par l’ancien ambassadeur de Turquie aux Etats unis, Sukru Elekdag. Puis le président de la république de Turquie, Turgut Ozal, entreprit de le concrétiser sur le plan politique, et en novembre et décembre 1990, le ministre turc des affaires étrangères organisait une première série de réunions pour définir le programme de coopération. La réalisation proprement dite allait être engagée avec la rencontre d’Ankara, du 19 au 21 décembre 1990, de représentant de la Turquie, de l’ex-URSS et de certaines de ses républiques (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie, Ukraine), de la Roumanie et de la Bulgarie. Cette première réunion devait confirmer l’existence d’une volonté politique parmi les pays de la région, et mettre en relief l’importance du projet pour la coopération économique régionale.

Stimuler la coopération économique pour contribuer plus généralement au renforcement de la stabilité politique dans la région mer Noire, tel est le principal objectif du BSCEP.

Cet avenir dépendra en grande partie de la Turquie, dont on ne sait si elle se servira du BSCEP pour ses propres desseins politique dans la région et en Asie centrale. Plusieurs facteurs expliquent son rôle dans ce projet et l’intérêt qu’elle lui porte. Tout d’abord sa situation de chef de file facilite manifestement ses initiatives politiques à l’égard des toutes jeunes républiques turcophones d’Asie centrale. De plus, pour certains hommes politiques occidentaux ou turc, la Turquie est amené à devenir une locomotive économique dans la région, acheminant technologie et capitaux occidentaux vers les anciens pays de l’Est, et en tirant au passage de substantiels profits, visions que résume bien cette formule : « la Turquie sera au république d’Asie centrale ce que l’Allemagne est à l’Europe. »[12]

Ainsi même si « la Turquie se trouve dans une situation géostratégique telle qu’elle peut difficilement arrêter des choix diplomatiques définitifs, puisqu’elle est partagée entre les tropismes orientaux, les convoitises vers le monde musulman, l’entente avec les républiques slaves et l’appartenance pleine et entière à l’Europe[13] », elle pourrait être amenée, à force de rester à la porte de l’Europe à redéployer sa politique étrangère vers cette région, la question étant de savoir si cela se fera réellement au détriment de l’Union européenne ou, cette dernière étant devenue trop incontournable dans la région, comme un part d’une « plus grande Europe » ?

Ludwig ROGER


[1] Garip TURUNÇ, La Turquie aux marches de l’Union européenne, préface de Maurice Catin, L’Harmattan, Collection Histoire et perspectives Méditerranéennes, 2001, page 40

[2] Pierre Cyril Cyrus Teymour Pahlavi, La Turquie à la recherche des éléments fédérateurs de l’identité panturque : le contexte et les causes, http://www.diploweb.com, janvier 2003

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] Ibid.

[6] Pierre Biames, Pour l’empire du monde. Les Américains aux frontières de la Russie et de la Chine, éditions Ellipses, 2003 dans Ibid.

[7] Ibid., page 111

[8] Ibid.

[9] Pierre Biarnès, Pour l’empire du monde. Les Américains aux frontières de la Russie et de la Chine, éditions Ellipses, 2003. dans Pourquoi les Etats-Unis soutiennent-ils l’intégration de la Turquie à l’Union européenne ? par Jules Mardirossian, dans http://www.diploweb.com

[10] Article 7 et 8 de la déclaration du Bosphore, Semih VANER  La zone de coopération économique de la mer Noire, Courrier des Pays de l’Est, 1997, n°423, p.24 à 29 dans Gwénaëlle LE GUILLOU, L’Union Européenne et la Turquie, publication du centre de recherche Européenne Université Rennes I, édition Apogée, 1999, page 111

[11] Turquie, Russie, Ukraine, Moldavie, Azerbaïdjan, Arménie, Roumanie, Grèce et Albanie. L’Autriche, l’Egypte, Israël, l’Italie, la Slovaquie et la Tunisie ont un statut d’observateur.

[12] Omer Faruk Gençkaya, Le projet de coopération économique de la mer Noire: un défi régional pour l’intégration européenne, RISS, Novembre 1993

[13] Gwénaëlle LE GUILLOU, L’Union Européenne et la Turquie, publication du centre de recherche Européenne Université Rennes I, édition Apogée, 1999, page 106

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Un 21ème siècle européen?

A l’avenir la mondialisation va affaiblir d’avantage l’État-Nation. La longue phase vers une gouvernance mondiale va être, comme au Moyen Age, une longue période d’incertitude. Mais le régime européen prévaudra, même aux Etats-Unis. Ce modèle porteur de paix sera copié sur l’ensemble de la planète. L’Europe a inventé et nommé toutes les grandes périodes de l’Histoire en y imprimant sa marque, et elle continuera de le faire. Une Grèce florissante a façonné le monde classique ; le Moyen Age a suivi le sac de Rome ; la Renaissance a mené à la formation d’État Nations qui ont organisé le monde à leurs images, et au XXIème siècle, l’Europe organise la première gouvernance mondiale post-nationale et postmoderne qui va avec.[1]

Le XXIème siècle sera certes un siècle européen, mais aussi un Moyen Age à l’échelle mondiale.

Si l’on prend du recul par rapport au premier Moyen Age, que constatons-nous ?

Un monde divisé en petites unités politiques, organisé en réseaux horizontaux par les Eglises, les Universités, les Guildes. Un monde frappé par les épidémies, l’insécurité alimentaire, un monde de cités-États, de Duchés, d’Empires qui grandissent puis s’effondrent en quelques années.

La mise en place de systèmes verticaux ; Union européenne renforcée, systèmes transnationaux régionaux avec consultation, ou pas, des peuples y vivant, restera tout de même très souples.

En nombre et en influence sur la vie des citoyens du monde, ce seront les systèmes horizontaux qui seront plus puissants : Eglises, ONG, groupes sociaux, réseaux informatiques, réseaux universitaires et professionnels mais aussi sectes, groupes terroristes, mafia.

Le second Moyen âge, notre époque voit la résurrection des Cités-Etats. Un « archipel urbain mondial » qui s’organise de plus en plus coupé de son hinterland.

Perdant peu à peu de ses pouvoirs régaliens, l’État issue de la Renaissance confira à des agences privées sa défense, il en sera de même des Cités Mondiales. Ce seront les nouveaux Condottieres, les nouveaux mercenaires.

Au Saint Empire, succède un « Empire » européen, tout aussi souple et assurant la paix entre ses membres ainsi que la sécurité de leurs échanges commerciaux. Cet Empire européen ne promeut pas la bible comme du temps des Hohenstaufen, Bourbon ou Habsbourg, mais « l’acquis communautaire », une série de 35 chapitres censés réguler la vie des nations et des citoyens.  Une pax europea, lointaine descendante de la pax romana va peu à peu s’étendre à l’Europe du sud Est, puis autour de la Méditerranée. L’intégration de la Turquie et de l’Ukraine va faire de la mer Noire une mare nostrum européenne, la multiplication des politiques d’intégration vers la rive sud de la méditerranée vont rétablir l’antique influence de l’Europe sur la Maghreb et le Maschrek. La mer Méditerranée et la mer Noire deviendront deux parties d’une seule route commerciale, non plus deux ensembles maritimes censés séparer trois continents, mais deux mers aux relations commerciales denses entres leurs rives.

Comme l’Empire Romain jadis, cet Empire européen, par ses politiques va refaire vivre et mettre en place de nouveaux réseaux de transport entre l’Espace caspien et la Méditerranée jusqu’à Lisbonne et Brest.

A l’intérieur de ses frontières, les transports, les échanges interuniversitaires, le tourisme, les voyages d’affaires et scolaires vont brasser les populations. Les populations dynamiques du sud de la Méditerranée vont permettre à l’Empire de conserver sa place de producteur  industriel dans le monde, les réseaux universitaires créaient sous les auspices de Bruxelles et de la coopération transnationale vont booster sa créativité.

Vers 2030, l’Europe cependant devra faire des choix. En Asie centrale, la Chine de par son dynamisme va imposer son hégémonie, la Russie n’aura pas d’autre choix que de brader ses ressources immenses au géant asiatique, et, poussée depuis l’Orient, la Fédération devra se jeter dans les bras de l’Occident et ainsi faire ce choix qu’elle a si souvent repoussé.

Les Etats-Unis se redéployeront.  Cette fois ci autour de la corne d’Afrique et du golf de guinée en laissant l’Afrique australe et orientale. Si l’Europe est très présente en Afrique du nord, elle doit lutter contre l’influence chinoise et avec les potentats locaux qui joueront volontiers les deux puissances l’une contre l’autre.

L’Amérique épuisée par ses guerres du début du siècle se retirera du jeu centre asiatique, tout en maintenant sa présence sur les franges sud du continent asiatique : Golf persique, Inde, Indonésie, Philippine, Japon.

L’Inde, alliée de l’Amérique va lutter avec acharnement pour le contrôle de l’Asie centrale avec le handicap pakistanais sur sa frontière nord.

Dans ce contexte, l’Europe devra donc faire face seule au géant chinois pour le contrôle de l’Asie centrale, mais aussi de l’Afrique.

Cette lutte d’influence créera de fortes instabilités dans le voisinage européen. L’Iran pris entre les deux est incertain, l’Irak, fragilisé, oscillera encore longtemps entre l’implosion ou le maintient d’un certain statu quo. L’Arabie Saoudite menace à tout moment d’imploser avec les risques que l’on sait sur l’approvisionnement en pétrole.

L’Europe pourra-t-elle alors se passer d’une force de maintien de la paix autre que des agences de mercenaires ?

Ainsi, tel le Saint Empire, on peut imaginer une armée de contingents nationaux qui ne se réunisse qu’en cas de crise, mais au contraire du Saint Empire dont on a retenu les leçons, l’État major européen existera –existe déjà- et maintiendra une force d’autodéfense capable de réagir dès les premières heures d’une crise.

A ce moment là, les antiques Etats-nations finiront de s’évaporer. Leurs cités pourvoiront à leur propre défense et économie. Laissant à l’échelle européenne les grandes questions mondiales et la gestion des crises éventuelles à l’intérieure de l’Europe avec la montée des régionalismes et autres micro-nationalismes.

Et alors que les Cité Etats prendront leur envol, le modèle de gouvernance régionale établit par l’Union européenne sera de plus en plus copié de par le monde.

En Amérique du Sud, avec l’approfondissement d’une Union Sud américaine appelée de ses vœux par le Brésil. Tandis que écartelée par, à l’Ouest, les Etats-Unis, au nord l’Europe et à l’Est la Chine, l’Afrique va renforcer petit à petit ses institutions communes.

La Chine va quant à elle s’entourer d’un glacis protecteur en Asie de l’Est et du Sud, le Japon, isolé, va finir par rejoindre une alliance plus forte encore avec les Etats-Unis, le Canada et des pays d’Amérique centrale.

A l’échelle mondiale, les institutions de veilles sanitaires – les épidémies de Sida, de Grippes mortelles ou bien encore le terrorisme biologique seront toujours de grandes menaces- et de surveillances financières seront renforcées et c’est le model de social capitalisme à l’européenne qui l’emportera, car le monde n’est pas prêt à affronter une nouvelle crise dû aux excès du capitalisme financier après celle de 2009.

Devant l’instabilité du monde, l’Europe finira par fusionner complètement ses armées et par créer un Consortium européen de l’énergie afin de sécuriser ses approvisionnements, de maitriser son espace et de stabiliser ses marges.

Ludwig ROGER


[1] Idée de base de Parag Khanna, Europe 2030 : A Postmodern Middle Ages.

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Visite officielle du commissaire Štefan Füle dans le Caucase du Sud – Quelles politiques pour cette région?

Stefan Füle, commissaire à l'élargissement et à la Politique de voisinage

Avant son départ, le commissaire Füle a déclaré «Chacun de nos partenaires est l’artisan de son rapprochement à l’UE». « Avec le partenariat oriental, l’UE propose une intégration économique plus approfondie, une coopération politique plus intense au travers de l’offre d’engager la négociation d’accords d’association avec les pays partenaires. Cette visite importante sera une occasion supplémentaire de souligner l’intention de l’UE de faire progresser le vaste programme que nous avons développé avec les trois pays dans le contexte du partenariat oriental. »

Mais les plans d’actions mis en place par la PEV sont ils suffisant pour régler les problèmes de la région ? Même le partenariat oriental semble bien peu par rapport aux immenses besoins du Caucase du Sud.

Cette initiative de partenariat oriental de l’UE lancée en mai 2009 repose sur la PEV et vise essentiellement à renforcer les relations de l’Union. Certes, elle porte en elle la perspective de nouveaux accords cadre bilatéraux renforcés – les accords d’association – entre l’UE et ses voisins de l’Est, ainsi que la possibilité de créer des zones de libre-échange complètes et fermement établies dans ce contexte. À long terme, les pays partenaires sont également invités à établir ces zones de libre-échange entre eux.

Cependant aux regards des tensions, notamment entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan au sujet du Karabakh, une telle option est elle possible sans un sérieux coup de pouce de l’UE ?

La création d’une zone de libre échange Sud caucasienne sous « patronage » de l’UE, voilà la solution préconisé par le Parlement européen. Ainsi qu’une plus grande implication de l’UE dans la région. Si l’UE reconnait l’importance de la zone pour son approvisionnement énergétique notamment, elle ne semble pas réellement s’y engager.

Par manque de moyen notamment, c’est pour cela, que, pragmatique, le Parlement appelle à la création d’une région Sud Caucase en accord avec l’ONU, mais aussi la Turquie et les Etats-Unis.

Pour des questions politiques bien sûr, alors que Stefan Füle, dans son discours du 6 avril derniers à Erevan souligne l’importance croissante de l’aspect « Droits de l’Homme » dans la politique européenne de voisinage et le partenariat oriental, le Parlement lui, s’inquiète de la régularité des élections locales en Géorgie et préconise l’envoi d’une délégation à Tbilissi pour les élections de mai, tandis que Aliyev en Azerbaïdjan renforce son pouvoir personnel.

Le Sud-Caucase est depuis la chute de l’Union soviétique sujet aux tergiversations de l’Union. D’abord absent de la Politique de voisinage, car « sanctionné » pour son manque de coopération durant les années 90, finalement remis dans la PEV et doté d’un représentant en 2003, le Sud Caucase de par sa complexité semble rebuter les décideurs européens.

Bien que disposant d’une très bonne image dans la région, l’Union répugne à y jouer un rôle plus fort qu’actuellement. C’est le complexe d’Hamlet, appliqué à l’UE, « être ou ne pas être une puissance régionale ».

Et si par sa visite, le Commissaire Füle démontre l’intérêt de l’UE pour la zone, il est urgent que cet « intérêt » se transforme en actes concrets, autre que les (lourds mais nécessaires) investissements dans les couloirs énergétiques.

Le partenariat oriental peut être une réponse, mais l’accent doit être réellement mis sur l’aspect régional des problématiques du Caucase du Sud. En effet, entre Minsk et Erevan, si il y a une expérience historique contemporaine commune, les problèmes actuelles ne sont pas les mêmes.

Le Parlement dans son rapport sur la stabilité et la prospérité de la région du 6 Avril dernier insiste sur la nécessité de créer un ensemble régional pour le Sud Caucase et demande à la Haute représentante, Mme Ashton de prendre en considération l’importance de la région pour la sécurité énergétique de l’Union. Et d’agir en conséquence.

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La mer Noire, un espace en transition

Avec l’émergence de l’Ukraine en tant qu’Etat indépendant, une évolution géostratégique majeure s’est faite jour sur les marges orientale de l’Europe. Moscou et Kiev se sont opposés sur différentes questions : la flotte de la mer Noire, la division des anciens territoires soviétiques, le remboursement de la dette internationale, l’approvisionnement en énergie, la forme de la CEI ainsi que le contrôle et la possession des armes nucléaires.[1]

Le problème de l’Est Ukrainien a été soulevé dès l’indépendance. Un mouvement sécessionniste dirigé par des Russes se forma en Crimée. La Crimée proclama même son indépendance, mais celle-ci fut finalement abrogée en mai 1992. Puis, le même mois, le Parlement de la fédération de Russie déclara nul et caduc le transfert de 1954[2] qui rattachait la Crimée à l’Ukraine. Les Russes se ravisèrent[3] et finirent par reconnaître la Crimée comme faisant partie de l’Ukraine. Dans l’état actuel des choses, la république de Crimée est une entité autonome, mais faisant partie « intégrante et inséparable »[4] de l’Ukraine. Plusieurs dispositions de la Constitution ukrainienne de 1996 — les articles 134 à 139[5] — sont consacrées à la République autonome de Crimée qui, par ailleurs, est dotée de sa propre constitution selon laquelle elle exerce le pouvoir dans des domaines tels que la préservation de la culture. La Crimée est et restera au cœur de la relation Russie-Ukraine. Elle est connue pour son enchevêtrement ethnique, sa population de 2,5 millions d’habitants comprenant 1,7 millions de russes, 600 000 Ukrainiens et 280 000 Tartares.[6]

La situation de l’Ukraine est le reflet de la situation de la plupart des Etats issus de l’ex Union soviétique. Mélange ethnique, Etat faible et peu affirmé, recherche identitaire – Occident ou Russie ? – risque de sécession ou conflit sécessionniste en cours. Tout ceci avec en arrière plan une Russie qui après s’être effacée quelque peu au cours de la décennie 1990, joue à nouveau un jeu ambigu dans son ancien espace.[7]

Il faut remonter au XVIIème siècle pour comprendre la situation actuelle de l’Ukraine. En 1667, lors du traité d’Androussovo, l’Ukraine fut partagée entre la Pologne et la Russie et commença à subir l’influence de la langue russe. La Russie prit le contrôle de la rive gauche du Dniepr – Kiev y compris – et reconnut les droits de la Pologne sur la rive droite du fleuve.

Selon les termes du traité, l’Ukraine était divisée en deux par le Dniepr : la Russie reçut la portion est de l’Ukraine, la ville de Kiev, et les provinces de Smolensk et Seversk. Ce traité fut confirmé par un autre conclu en 1686.[8]

Lors des partages de la Pologne entre 1790 – 1795, la partie ouest de l’Ukraine fut soumise à la tutelle des Habsbourg, et fut autorisée à développer sa culture et sa langue nationale, surtout après la Constitution de 1867. Dès le XVIIIe siècle, les Ukrainiens avaient pu développer leurs propres écoles où on enseignait en ukrainien. La Galicie et, dans une moindre mesure, la Bucovine devinrent en quelque sorte le terrain fertile des revendications des Ukrainiens en faveur de leur langue. Il faut préciser que, de la part de l’Empire austro-hongrois, l’usage de l’ukrainien constituait un moyen d’enrayer la propagande panslaviste de Saint-Pétersbourg.[9]

Par contre, l’Est et le Sud subirent la russification des tsars, puis des Soviétiques. Durant deux siècles, les décrets se succédèrent pour limiter, voire interdire l’usage de la langue ukrainienne. Pour les tsars, l’ukrainien était perçu non seulement comme un « dialecte inférieur au russe », mais aussi comme un « dialecte de transition » entre le polonais et le russe utilisé pour susciter l’agitation politique. C’est pourquoi les tsars pratiquèrent une vigoureuse politique de russification à l’égard de l’ukrainien. En 1863, le ministre russe de l’Intérieur d’Alexandre II (1855-1881), Pyotr Valuev, publia une circulaire interdisant l’impression de documents pédagogiques et de livres religieux (y compris la Bible) et populaires en ukrainien. C’est à lui qu’on doit cette formule célèbre : « Il n’y a jamais eu de langue ukrainienne, il n’y en a jamais eu et il n’y en aura jamais. »[10] Seules les œuvres littéraires furent tolérées. L’enseignement en ukrainien dans les écoles fut simplement interdit. Ces dispositions furent encore renforcées par l’oukase d’Ems du 18 mai 1867, qui interdit l’importation de livres en ukrainien dans l’Empire russe ainsi que l’impression de textes originaux ou de traductions en ukrainien, sauf pour les documents historiques – mais sans adopter l’orthographe ukrainienne moderne et de certains romans sous réserve d’adopter l’orthographe russe. Ce n’était pas tout ; car les représentations théâtrales furent interdites en 1876, ainsi que toute déclamation et lecture publique, sans oublier l’édition des partitions musicales en ukrainien. Puis la chaire d’ethnographie de l’Université de Kiev fut supprimée. Si la politique réformiste d’Alexandre II avait pour objectif l’alphabétisation des campagnes, elle devait en exclure les Ukrainiens. De fait, à la fin du XIXe siècle, les Ukrainiens formaient une classe sociale essentiellement rurale, l’ukrainien étant considéré comme la langue de ruraux incultes.[11]

Proclamée en novembre 1917, la République autonome ukrainienne eut à faire face à la République soviétique d’Ukraine soutenue par les bolcheviques. La Russie soviétique créa en 1922 la République socialiste soviétique d’Ukraine. Ainsi l’Ukraine de l’Ouest et l’Ukraine du Sud-Est furent réunies et annexées à l’URSS.

Les diverses nationalités de l’URSS obtinrent aussitôt le droit d’utiliser leur langue dans les écoles et les administrations locales. C’est ainsi que l’ukrainien fut introduit dans les écoles primaires en 1921. L’ukrainisation favorisa une certaine consolidation de la nation ukrainienne et davantage de citoyens s’intéressèrent à la langue nationale.

À partir des années trente, c’est-à-dire sous Staline, les succès relatifs de l’ukrainien furent arrêtés net. La répression commença à s’exercer contre les Ukrainiens et les membres des minorités nationales. Dès 1933, des politiques d’épuration furent engagées par les Russes. Toutes les concessions linguistiques et culturelles accordées aux nationalités non russes furent réduites à néant par une politique agressive de russification.[12]

Puis l’Ukraine devint la cible préférée des mouvements de migration décidés par Moscou. Dès que les Soviétiques construisaient une usine en Ukraine, presque toujours dans l’Est et le Sud, ils faisaient venir des Russes. Le nombre de Russes fut multiplié par trois : de 8,2 % en 1920, ils passèrent à 16,9 en 1959 avant d’atteindre 22,1 % en 1989.[13]

Aujourd’hui la situation est encore compliquée du fait de la présence de la Flotte russe à Sébastopol.

Moscou exerce une force d’attraction sur ces Etats dans une orbite que recherchent certains segments de leurs sociétés et de leurs élites et que d’autres rejettent. On comprend mieux ici l’importance des minorités russes en Ukraine et en Moldavie.

Pendant les années 1990, la Russie n’a plus très bien su gérer ses relations avec les nouveaux États situés à ses frontières, ni s’habituer à la perte d’un empire et à l’amputation de territoires qui avaient fait longtemps partie de son bastion traditionnel. La Russie a également posé des difficultés à l’UE, elle structure ses relations avec l’Ukraine, la Moldavie et le Belarus. C’est en effet sur la jeune Fédération de Russie que l’Union a centré son approche étant donné la domination que celle-ci exerçait sur les Nouveaux Etats Indépendants Occidentaux et son importance géopolitique.[14]

Après l’effondrement de l’URSS en décembre 1991, l’Union a d’abord répondu par la mise en place des accords TACIS. Le programme TACIS a été le principal instrument conçu pour soutenir les relations de l’Union avec ces Etats et promouvoir ses objectifs. Selon l’UE, le programme TACIS « vise à favoriser la transition vers une économie de marché et renforcer la démocratie et l’État de droit dans les États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale ».[15] L’assistance TACIS est appliquée à travers des programmes nationaux et régionaux ainsi que des petits programmes d’assistance.

L’Union a conclu avec l’Ukraine à Luxembourg, le 14 juin 1994, un Accord de Partenariat et de Coopération qui reflète les caractéristiques générales de l’approche européenne concernant les pays en transition de l’espace mer Noire. Avec ses 37 pages, ce document comprend 109 articles, répartis en dix chapitres, plus cinq annexes. Les titres des chapitres vont du dialogue politique au commerce, en passant par les questions financières, la coopération économique, la propriété intellectuelle et la coopération culturelle et technologique. Cet accord, qui sera en vigueur pendant une période de dix ans fixe quatre objectifs à la coopération UE-Ukraine : développer le dialogue politique, promouvoir le commerce, l’investissement et des relations économiques harmonieuses, fournir la base d’une coopération mutuellement bénéfique dans tout un éventail de domaines (détaillé dans les chapitres) et soutenir la transition de l’Ukraine vers sa consolidation démocratique.[16]

Cette consolidation doit, dans l’esprit de la Commission, amené à une stabilisation de la situation dans ces pays.

Mais certains Etats de la région n’ont pas réussi à empêcher l’éclatement de conflits qui perdurent encore aujourd’hui, à tel point qu’ils sont qualifiés de « gelés ».

Le schéma que l’on retrouve en Moldavie est fortement similaire à celui de l’Ukraine : forte minorité russophone implantée à l’Est du Dniestr, concentration de toutes les industries dans cette région, présence d’une armée russe.

Mais contrairement à l’Ukraine, la situation débouche en 1992 sur des affrontements armés auxquels la 14e armée russe, commissionnée par la CEI pour « maintenir la paix », met fin. Un armistice est signé au mois de juillet 1992 et des négociations, jusqu’à présent infructueuses, sont engagées pour définir le statut de la Transnistrie.[17]

De l’autre coté de la mer Noire, dans le Caucase, l’effondrement de l’empire soviétique a aussi amené des troubles qui ont débouché sur des « conflits gelés ». Les enjeux de sécurité à court et moyen terme y sont multiples, complexes et fortement imbriqués dans ce qu’il faut bien appeler des processus de transitions à tous les niveaux, couplés à des processus sécessionnistes, séparatistes ou irrédentistes.[18] Les négociations sont au point mort dans les trois conflits principaux, au Haut-Karabagh, en Abkhazie et en Ossétie du Sud. Le développement de ces conflits s’est fait parallèlement à l’instabilité générale marquant la fin de l’URSS, et s’est concrétisé dans tous les cas par des luttes territoriales à caractère ethnique. Le catalyseur des conflits réside dans la modification unilatérale du statut des territoires, en ce sens il est difficile de véritablement parler de transition, voire d’Etat, dans la mesure où les autonomistes veulent sortir de territoires qu’ils ne considèrent ni comme leur Etat ni même comme un Etat.[19]

Le conflit abkhaze qui éclata en 1992 déboucha sur une victoire militaire des séparatistes, appuyés de volontaires du nord Caucase et de troupes russes. Elle fut suivie de la proclamation d’un cessez-le-feu l’année suivante ainsi que de l’expulsion des populations géorgiennes. Une troupe de maintien de la paix russe, labellisée CEI[20] fut envoyée en 1994, sous la surveillance de l’UNOMIG. Des flambées de violences reprirent en 1998 puis en 2001 entre milices abkhazes et réfugiés géorgiens. Ni le plan de D. Boden en 2001 ni la rencontre de Sochi de 2003 entre Poutine et Chevardnadze n’ont permis de grandes avancées.

En Ossétie du sud, la confrontation militaire fut de moindre ampleur, et l’OSCE fournit le cadre de négociations entre Ossètes, Russes et Géorgiens à travers une Commission de contrôle mixte. Depuis le cessez-le-feu de 1992, le document de Boden,[21] proposé en 2000 lors d’une réunion des experts co-présidée par l’OSCE et la Russie, reste le seul projet de résolution du conflit. La détérioration de la situation en mai puis août 2004 incita les parties à entamer une démilitarisation de la zone.[22]

Au Haut-Karabagh enfin, l’URSS avait favorisé jusqu’en 1990 les populations azéries. Mais en 1991, alors que le conflit s’internationalisait, Azéris et Karabatsis proclamaient simultanément leur indépendance. Durant l’été 1992, la CSCE, l’actuelle OSCE, met sur pied le Groupe de Minsk[23] à Helsinki, composé de onze États et co-présidé par la France, la Russie et les États-Unis, aux fins de médiation d’un accord de paix entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan.

La CSCE proposa l’envoi d’une force de maintien de la paix OTANCEI afin de surveiller les cessez-le-feu et de protéger les convois humanitaires en faveur des réfugiés. La Russie s’opposa en particulier à l’envoi d’une force de maintien de la paix comprenant des soldats de l’OTAN dans le Caucase, car elle considère cette action comme une tentative de pénétrer son « arrière-cour ».[24]

L’ancienne région autonome a doublé de superficie suite à ses succès militaires dans la guerre de 1991-94, et poursuit désormais une stratégie autonome de reconnaissance internationale. La résolution de ce conflit, qui a entraîné la mort de 40 000 personnes et le départ d’environ 1 million de réfugiés,[25] est une clé fondamentale de la stabilisation de la région.[26]

Ces zones instables favorisent les trafics et la défaillance des Etats permet aux mafias et trafiquants de prospérer. L’exemple de la Moldavie est le plus frappant. Etat aux portes de l’Union, celui-ci se caractérise par une forte criminalité et des ramifications de réseaux mafieux dans toute l’Union. La hausse de la criminalité depuis l’indépendance est due à des héritages soviétiques combinés aux nouvelles possibilités offertes par le contexte postcommuniste. Le passage au marché et à la démocratie s’est accompagné de phénomènes favorisant la criminalité. Tout d’abord, les changements juridiques ont laissé les acteurs agir dans des conditions souvent proches de l’illégalité. Ils ont pu connaître une situation d’ « anomie ». Ce concept forgé par le sociologue français Emile Durkheim[27] désigne l’état d’une société caractérisée par une désintégration des normes qui règlent la conduite des individus et assurent l’ordre social. L’activité informelle se répand, ce qui affaiblit la résistance vis-à-vis de la criminalité. En même temps, le système de régulation économique a changé de manière tout aussi considérable à cette période. Ces phénomènes, renforcés par l’effondrement économique généralisé et la nature incomplète des changements, ont engendré une hausse des activités informelles et de la criminalité.[28]

La Moldavie est à la fois un lieu de passage et d’émission de trafics. Cette question est donc fondamentale pour la sécurité régionale, puisque les frontières moldaves sont poreuses. A l’Ouest, la sécurisation de la frontière du côté roumain est à l’œuvre, même si ce travail peut être dommageable pour les relations moldo-roumaines. En effet, le petit commerce transfrontalier permet à de nombreux citoyens de vivre dans ces régions déprimées économiquement. La fermeture de ces frontières rappelle en outre de douloureux souvenirs pour des familles qui ont été interdites de visite pendant la période soviétique. A l’Est, la frontière entre l’Ukraine et la Transnistrie a longtemps été extrêmement poreuse. En effet, le port d’Odessa constitue un débouché privilégié sur la mer Noire pour la République du Dniestr. Elle fait désormais l’objet d’une surveillance accrue au niveau européen. Une mission d’assistance de l’UE lancée en décembre 2005 a pour objectif de faire cesser les trafics entre la Transnistrie et le port de la mer Noire.[29] Elle est devenue effective le 1er décembre 2005. La mission doit fournir des conseils et former les douaniers afin d’améliorer leur capacité administrative.

Cette mission est lancée deux ans avant l’intégration de la Roumanie et de la Bulgarie. Ce qui signifie que l’UE était consciente des problèmes de criminalité bien avant l’élargissement. Dès 1998, Europol produit un rapport qui prévoit le renforcement de la future frontière extérieure de l’UE, afin de lutter efficacement contre le crime transnational.[30]

En effet, l’Europe communautaire « représente le premier laboratoire d’une libéralisation totale de la circulation des hommes, des marchandises et des capitaux, encadrée par des institutions politiques communes. Sa maîtrise de la globalisation connaît pourtant des ratés. L’Europe n’a pas pu éviter l’installation durable sur son sol d’une criminalité économique très performante ».[31] Depuis 1993, le passage au marché unique a encore aggravé la situation. L’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale marque une nouvelle prise de risque, encore largement minorée dans le débat public.[32]

Le contrôle des frontières incite aussi à davantage de coopération avec la Moldavie, dans le but d’assurer la sécurité tout en évitant la constitution d’un « mur de Schengen ».[33] Par ailleurs, le développement des capacités de l’UE en matière de sécurité et de défense permet d’envisager des missions pour la stabilité de son voisinage s’il en était besoin. Enfin, l’UE paraît de plus en plus engagée dans les mécanismes de résolution des conflits. La politique de voisinage et le plan d’action UE-Moldavie vont dans ce sens, de même que l’arrivée d’un représentant spécial de l’UE en Moldavie.[34]

Parmi les activités de ces bandes organisées, le trafic de drogue est le plus rentable. Depuis l’effondrement de l’Union soviétique, l’ancienne route de la drogue de l’Europe du Sud Est, allant de la Turquie aux Balkans, c’est vue doublée d’une autre passant par la mer Noire.[35]

En matière de trafic, les routes utilisées par les différentes drogues sont bien connues. La Cocaïne et le Haschisch produits dans les anciennes républiques soviétiques, transitent par la Caspienne, passent par les régions du Sud Caucase et débarquent dans le port d’Odessa d’où les cargaisons sont ensuite disséminées via des réseaux moldaves, roumains, bulgares et turcs à travers le territoire de l’Union, les pays d’Europe centrale et orientale ainsi que les Balkans servant souvent de plaques tournantes.[36] Ce défi est cependant récent car les frontières de l’Union ne sont réellement et complètement exposées aux trafics que depuis 2007. Cependant toutes les politiques européennes engagées dans la région depuis 2003, soulèvent le problème.[37]

L’Union est aujourd’hui consciente de la nécessité de soutenir et de promouvoir la coopération transfrontalière non seulement entre les pays voisins mais sur ses futures frontières avec l’extérieur. La Commission a élaboré une proposition sur un nouvel instrument de voisinage, conformément à l’objectif énoncé dans la communication sur « l’Europe élargie », à savoir « éviter la formation de nouvelles lignes de fractures en Europe et promouvoir la stabilité et la prospérité à l’intérieur et au-delà de ses nouvelles frontières. »[38]

Ce sera la Politique européenne de Voisinage.


[1] Voir J. MORRISON, “Pereyaslav and after; the russian-Ukrainian relationship, International Affairs, vol. 69, n.4, 1993, p. 677

[2] Arkady JOUKOYSKY, Histoire de l’Ukraine : des origines à nos jours, Editions du Dauphin ; 2005

[3] Ibid.

[4] Constitution Ukrainienne du 28 Juin 1996, traduit de l’anglais au français par l’auteur, Article 134

[5] Ibid.

[6] The Moscow Times, 15 Janvier 1994

[7] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[8] Arkady JOUKOYSKY, Histoire de l’Ukraine : des origines à nos jours, Editions du Dauphin ; 2005

[9] http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/index.shtml

[10] Op. Cit.

[11] Olivier de LAROUSSILHE, L’Ukraine, Que sais-je ? PUF, 2002

[12] http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/index.shtml

[13] Ibid.

[14] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[15] http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r17003.htm

[16] http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r17002.htm

[17] Florent Parmentier : La Moldavie à la croisée des chemins, Editoo, Paris, 2003

[18] Gilles BERTRAND, « La solution au conflit identitaire ?, Russie-Asie centrale : regards réciproques. La partition en question : Bosnie-Herzégovine, Caucase, Chypre » in CEMOTI n°34

[19] Dov LYNCH, “The South Caucasus: A Challenge for the EU”. Cahier de Chaillot n° 65, Paris, Décembre 2003. p. 161.

[20] Bruno COPPIETERS, Tamara KOVZIRIDZE, Uwe LEONARDY, “Federalization of foreign relations: discussing alternatives for the georgian-abkhaz conflict”, Caspian Studies Program Working Paper Series, disponible sur : http://bcsia.ksg.harvard.edu/BCSIA_content/documents/CSP_WorkingPaper_2.pdf

[21] Guillaume de ROUGE, « Perspectives d’une Politique étrangère de sécurité commune au Sud-Caucase », Dialogues Européens n° 6 (2006).

[22] Voir le rapport de l’UE http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/georgia_cr_0503.pdf

[23] Le Groupe de Minsk a été créé en 1992 par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE, à présent l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)) afin d’encourager la recherche d’une résolution pacifique et négociée entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan du conflit les opposant sur le Haut-Karabagh, source site de l’OSCE : http://www.osce.org/item/21979.html

[24] Michael P. Croissant, The Armenia-Azerbaijan Conflict: Causes and Implications, Praeger, Londres, 1998

[25] CIA, World Fact book, disponible sur https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/aj.
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[26] Guillaume de Rougé, « Perspectives d’une Politique étrangère de sécurité commune au Sud-Caucase », Dialogues Européens n° 6, 2006.

[27] Émile Durkheim, De la division du travail social, 1893 L’anomie est l’état d’une société caractérisée par une désintégration des normes qui règlent la conduite des hommes et assurent l’ordre social.

[28] Florent PARMENTIER, « La Moldavie et la Transnistrie. Géopolitique du voisinage euro-russe », le 1er avril 2006 dans http://www.diploweb.com

[29] Conseil de l’Union européenne, Memorandum of Understanding between the European Commission, the government of the Republic of Moldova and the government of Ukraine on the European Commission Border Assistance Mission to the Republic of Moldova and to Ukraine, 7 octobre 2005

[30] Europol, Annual Report, 1998

[31] Hervé Boullanger, La criminalité économique en Europe, éd. Presses Universitaires de France, coll. « Criminalité internationale », juin 2002, 255 p. Préface de Nicole Fontaine

[32] Ibid.

[33] Osservatorio sui Balcani, Oltre il muro di Schengen, 01.07.2003 (traduit de l’italien par l’auteur)

[34] Kalman Mizsei, représentant spécial de l’Union, en poste depuis le 15 février 2007. voir sur http://ue.eu.int/showPage.aspx?id=263&lang=FR

[35] Hayder Mili, « L’Asie centrale, plaque tournante du trafic de drogue », Le Courrier des pays de l’Est, n° 1057 – septembre-octobre 2006 (16 pages)

[36] COMMISSION EUROPEENNE, Plan d’action en matière de lutte contre la drogue (2000-2004),

[37] Voir http://europa.eu/scadplus/leg/fr/cha/c22569.htm

[38] Commission européenne, préparer la voie pour un nouvel instrument de voisinage, Bruxelles, 1er juillet 2003

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Une politique extérieure européenne limitée : la relation CEE – Roumanie 1972 – 1982

Papier écrit à l’occasion de la conférence du réseau RICHIE à Aarhus les 11 & 12 février 2010

Cet article se focalise sur les relations entre la CEE et la Roumanie au cours de la période de 1972 à 1982. Pourquoi la Roumanie ? Car ce pays qui se voulait plus autonome que les autres Etats du bloc communiste soulève plusieurs questions pour le chercheur désireux de comprendre la construction d’une politique étrangère de la Communauté européenne dans cette région.

En effet le Communisme roumain dans les années 70 se démarque des autres communismes d’Europe de l’Est. Essentiellement par sa politique étrangère qui se veut « indépendante ». Cette nouvelle posture de la Roumanie est bien accueillie dans le monde occidental et notamment en Italie et en France, pays membres de la CEE qui ont avec la Roumanie des liens étroits, notamment sur le plan culturel.

Cependant, Guerre Froide oblige, on ne peut pas étudier les relations entre Roumanie et CEE en faisant l’impasse sur l’autre organisation économique du continent, le Conseil d’Assistance Economique Mutuelle. Ce sera donc à partir des relations entre la CEE et la CAEM que nous en viendrons à étudier les relations Roumano-européennes proprement dites.

En effet, cette posture « indépendante » a-t-elle réellement eu un effet facilitateur dans les échanges entre la Communauté et Bucarest ? On peut se demander si réellement la Roumanie était « indépendante » de son propre chef ou bien si ce n’était pas une « indépendance » téléguidée depuis Moscou pour abuser les capitales occidentales. Il y a lieu donc de se demander si la CEE, grâce ou malgré l’ « indépendance roumaine » a pu réellement obtenir des résultats politiques avec la Roumanie et si non, en quoi les relations entre la CEE et la Roumanie ont influencé la construction d’une politique étrangère communautaire.

La CEE, le CAEM et la Roumanie

Le CAEM est né le 25 janvier 1949, six pays de l’Europe de l’Est, l’URSS, la Bulgarie, la Tchécoslovaquie, la Hongrie, la Pologne et la Roumanie forment le Conseil d’Assistance Economique Mutuelle.

Il faut attendre 1962 et une « recommandation » de son secrétariat, pour que la nature de l’organisation se précise. Cette « recommandation » invite les Etats membres à coordonner leur plan de développement économique pour qu’il puisse être l’objet de changement imposé par les impératifs de l’un ou l’autre membre selon le principe de la « division internationale du travail ». Ce qui souleva des oppositions, notamment de la Roumanie, laquelle craignait que ses projets de développements industriels puissent être sacrifiés pour soutenir ceux des autres pays, lui réservant un rôle de simple fournisseur de produits agricoles et de matières premières.

Les relations entre la CEE et le CAEM se résument en trois phases. La première phase est un refus de reconnaissance qui s’achève en 1971.

En effet, les tentatives hésitantes de la Communauté, dans les années 60, pour adopter une position commune dans les relations commerciales avec les pays du Comecon se sont heurtées au refus soviétique de reconnaitre juridiquement la CEE, et d’établir des relations avec ses institutions.

Les vingt années de la première phase correspondent à la période que l’on peut appeler « des slogans », où dans les pays du bloc socialiste en général, l’idéologie dominait toutes les relations sociales et économiques. Pendant cette période la CEE était considérée comme l’instrument économique de l’OTAN : elle faisait partie de l’encerclement capitaliste « contre » l’Union soviétique, et était considérée comme un appendice de l’impérialisme américain. Le fondement théorique de cette position reposait sur les « 17 thèses » sur le marché Commun publiées en 1957 par la revue « Kommunist », suivies des « 32 thèses sur l’intégration impérialiste dans l’Europe Occidentale », publiées en 1962. En réalité, un observateur averti aurait pu trouver dans les 32 thèses un progrès par rapport au 17 thèses précédentes. En effet à Moscou on commençait à admettre qu’une coopération économique pragmatique et limitée aurait pu ne pas être exclue a priori.

Moscou reconnait alors l’existence d’un ensemble de pays réunis dans le cadre d’une communauté européenne avec qui l’on doit dialoguer. Cette période dure jusqu’en 1985. C’est donc cette seconde phase qui nous intéresse.

Celle-ci commence lorsque Brejnev parle de la CEE n’ont plus comme un « phénomène transitoire » sous dépendance américaine mais comme une réalité permanente en évolution.

En juillet 1973, le secrétariat du CAEM prit donc contact avec la CEE (pas avec la Commission mais avec la Présidence du Conseil), suite à ces contacts la Commission fut chargée par le Conseil de poursuivre les relations.

Mais la question du type de relation se pose alors, bilatérale ou de groupe à groupe ?

La seconde option fut ignorée. En effet le CAEM n’avait pas de compétences commerciales aussi étendues que celles de la CEE, mais surtout, cette solution ne répondait pas vraiment aux objectifs politiques de la CEE.

Ainsi, le temps que le CAEM a pris pour répondre aux propositions de la CEE sur les relations entre les deux organisations marquent le soucis de l’URSS qui souhaite que le CAEM réponde d’un seul bloc mais lutte contre les Etats membres et notamment la Roumanie qui a peur de voir son autonomie économique être encore plus rognée par une URSS hégémonique, or pour la CEE l’objectif n’est sans doute pas de favoriser une intégration du CAEM plus poussée qui aboutirait à une hégémonie totale de l’URSS sur l’Europe de l’Est.

Un négociateur communautaire souhaitant obtenir des concessions avec le CAEM dans son ensemble se trouve donc devant un problème insoluble. Soit l’URSS s’abstient d’user de sa puissance et les Etats membres mettent un délai irraisonnable pour répondre. Soit l’URSS parviendrait à une intégration de ces politiques: les concessions ne pouvant se faire qu’au détriment de l’autonomie économique des pays en cause.

Malgré tout, en mai 1974, la Commission informe les pays de l’Est de sa disponibilité à ouvrir les négociations avec chacun d’entre eux, c’est un refus. Cependant des «  arrangements » se mettent en place sur l’acier ou la nourriture[i]. Mais la Communauté évita de donner trop de publicité et de poids à ces arrangements, pour ne pas mettre en difficulté les Pays impliqués et pour préserver les possibilités d’actions futures.

Deux ans plus tard en février 1976, le secrétariat du CAEM propose à la CEE un projet d’accord de groupe à groupe. Les négociations s’ouvrirent en 1977 mais les projets de textes et les objectifs étaient trop divergeant et en 1980, les négociations furent interrompues par un commun accord. Contrairement à l’URSS, les autres pays de l’Est sont fortement influencés par les politiques de la Communauté. De dimension plus faible, plus proches de la Communauté, ils exportent vers celle  ci une grande part de leur production (5 à 20% de leur PNB dans certains cas).

En effet, en l’absence d’un CAEM aux structures supranationales, la Roumanie et les autres membres du CAEM peuvent continuer à mener des relations bilatérales avec la CEE[ii].

La plupart de ces pays sont dans une situation inconfortable entre deux géants économiques et se trouvent affectés par les politiques de chacun d’eux[iii]. Et si les autres pays de l’Est ont, comme l’URSS, refusé également de reconnaitre la CEE, bien que leurs intérêts soient affectés par les politiques communautaires ils ont pris assez tôt des contacts officieux avec la Commission.

Ainsi, la Communauté n’a pas été tout a fait sans répondre au désir que manifestent les pays de l’Est, de négocier avec elle. Elle a accepté de légers ajustements dans sa politique agricole commune pour faciliter l’importation de certains de leurs produits.

L’URSS n’a pas fait d’objections à ce que ces pays négocient séparément avec la CEE sur un petit nombre de questions sectorielles. Du coté communautaire, ces questions relèvent dans tout les cas de la politique commerciale commune car elles portent sur les tarifs, les prélèvements, et les contingents.

Cependant, seule la Roumanie décida d’aller plus loin en 1979, en signant avec la CEE un accord commercial et un autre pour créer une commission mixte au niveau ministériel[iv].

La CEE et l’ « indépendance roumaine »

En effet, dans le bloc Soviétique seule la Roumanie semble montrer des signes d’indépendance politique. Ainsi elle n’a jamais vraiment participé aux opérations du Pacte de Varsovie, notamment lors du Printemps de Prague ou elle a fait venir des chars sur ses pistes d’aérodromes pour empêcher les avions russes de s’y poser. Avec l’avènement de Ceausescu, les chancelleries occidentales semblent se réjouir d’un réveil national roumain qui pourrait lézarder le bloc de l’est[v].

Etait ce pour prouver son indépendance que la Roumanie, tout au long des années 70 va multiplier les avances vers les institutions communautaires ? Où bien jouait-elle une partition préparée depuis Moscou ?

En 1971 seule la Roumanie avait déposé une demande auprès de la CE pour faire partie du Système de Préférence Généralisé. La CEE est d’accord et inscrit la Roumanie le 1er Janvier 1974, le seul autre pays de l’est à y être inscrit est la Chine[vi].

Mais selon certains, l’indépendance de la Roumanie fut crée par le Kremlin. L’ «indépendance roumaine » n’aurait cessé de servir de « ballon d’essais » et a été utilisée comme antenne de transmission et de réception entre les deux blocs. Si le Kremlin n’a pas jugé nécessaire d’écarter Ceausescu, comme il a dû le faire pour Dubcek ou Karmal, c’est que « l’indépendance roumaine » servait ses intérêts[vii]. Est ce aussi simple ? La réponse est sans doute plus nuancée[viii].

Tout d’abord, il faut comprendre que dans le système politique roumain, la politique extérieure dépend largement des décisions de Ceausescu. Le régime le reconnait lui-même : toute l’activité internationale du pays est « étroitement et indissolublement liée à la politique intérieure, aux impératifs de l’édification d’  une société nouvelle sur le sol de Roumanie »[ix]

En effet, le discours communiste assimile histoire de la nation et lutte révolutionnaire : Ceausescu s’en est souvent et longuement expliqué. Par exemple, en juin 1966, « le parti communiste est le continuateur des luttes séculaires livrées par le peuple roumain pour l’indépendance du pays, pour la formation de la nation roumaine et de l’Etat national unitaire, pour l’accélération du progrès social et de la marche en  avant de la Roumanie sur la voie de la civilisation. [x]. » Cette formule et d’autres répondraient à un souci de légitimation de l’action du parti communiste roumain à l’intérieur, écho des discours de coopération internationale à l’extérieur, fondée sur le respect mutuel entre Etat quel que soit son régime social.

La décision soviétique d’en finir avec le printemps de Prague offre l’occasion à Ceausescu de se présenter en défenseur de la nation. Ainsi, en ne suivant pas l’URSS, et en se posant comme patriote, il réussit à se rallier la population et à renforcer son emprise sur la société roumaine. La politique extérieure sert avant tout à la politique intérieure.

En effet, si la Roumanie fait preuve de détachement vis à vis de l’URSS c’est car celle ci en déstalinisant à partir de 1954, ne pouvait plus être un allié sûr pour le PC roumain et soutenir sa main de fer sur le pays.

Ceausescu bénéficie à l’intérieur, des retombées d’une politique extérieure interprétée par l’Occident comme une politique d’indépendance nationale dont on oublie qu’elle demeure au service de l’Internationale.

En effet, si Ceausescu a débattu au sein des réunions du pacte de Varsovie, et il l’a fait très fortement lors de la réunion du Pacte à Sofia en mars 1968, et jamais en dépit de la crise du printemps 1968, il n’a voulu ni le briser ni le quitter. En 1989 il en réclamait le renforcement. Ce qu’il expose en 1968 et en 1969 à l’occasion des réunions des partis communistes à Moscou, c’est que la force du bloc communiste et du mouvement communiste dépend en premier ressort de la force et de l’unité de chaque composante nationale[xi].

D’un autre coté, si l’URSS n’a jamais vraiment pu menacer le régime roumain, c’est car il n’y avait plus de troupes soviétiques sur le sol roumain depuis 1958, ce retrait fut accompli à la suite du projet de Kroutchev de faire sortir la Grèce et la Turquie de l’OTAN en neutralisant les Balkans[xii].

Mais l’ « indépendance Roumaine » n’est jamais allée jusqu’à remettre en question l’appartenance au bloc soviétique et alors même qu’était prônait l’insularité et l’autarcie, dès le début des années 80 fut réamorcée la coopération avec l’URSS. On a parla guère dans l’opinion publique roumaine. De fait, l’indépendance roumaine, en renforçant Ceausescu, renforçait la stabilité de la Roumanie et évitait ainsi que la Roumanie ne soit tentée de rejoindre l’autre camp.

Dans un même temps, on assiste à un glissement précoce du Communisme vers le Nationalisme, glissement qui pourrait être mis en parallèle avec le Nationalisme issus du Socialisme en Yougoslavie –pays avec lequel la Roumanie entretenait d’étroites relations-, avec les résultats que l’on sait.

Une fois expliqués les tenants et les aboutissants de l’ « indépendance roumaine », on peut alors comprendre pourquoi la CEE n’a jamais obtenu le moindre résultat politique dans ses relations avec la Roumanie. La CEE ne pouvait pas jouer sur cette « indépendance » pour faire avancer les pions de la démocratie, car cette « indépendance » servait surtout au régime pour assoir sa puissance. Enfin malgré toutes les déclarations d’intentions des membres de la Communauté, la CEE resta cantonnée dans les seules relations économiques.

Sur ce plan donc, les liens de la Communauté avec la Roumanie dans les premières années de la décennie 70 s’inscrivent dans le climat de détente de cette période. Elles sont essentiellement d’ordre industriel.

La crise de 1973 changea la donne. Les pays de l’Est, et particulièrement la Roumanie ne purent rien faire d’autre que de continuer à payer leurs achats aux banques occidentales. Tandis que les investissements directs de l’occident diminuaient. Cette situation aurait pu mener rapidement à une banqueroute. Mais l’URSS dans un premier temps ne l’a pas permis.

Dans la seconde moitié des années 70, la faible compétitivité des industries de l’Est et la crise énergétique aidant, les banques occidentales augmentèrent le service du crédit ce qui fit plonger la Roumanie et provoqua une crise de confiance envers le CAEM[xiii].

Cependant, malgré un contexte économique négatif et les obstacles politiques, les relations entre Bucarest et Bruxelles ne cessèrent à aucun moment. Dans ces relations, l’objectif principal de la Roumanie est d’obtenir de la Communauté la clause NPF (clause de la nation la plus favorisée) et l’élimination des restrictions quantitatives à l’importation. Pour la CEE, il s’agit de développer les échanges avec les Pays de l’Est. Ceci car les entreprises communautaires poussent pour que la CEE veille d’avantage à obtenir des garanties d’accès aux marchés des pays d’Europe de l’Est. Quant aux restrictions quantitatives à l’importation qui subsistent dans la Communauté, la suppression de certaines d’entre elles ne saurait être envisagée que progressivement et moyennant des contreparties équivalentes et vérifiables. Pour cela les accords avec les Pays d’Europe de l’Est prévoient généralement:

–         une clause de sauvegarde générale, dont le maniement est assez simple, assortie d’une procédure d’urgence permettant de prendre des mesures conservatoires sans consultation préalable du partenaire.

–         une clause de prix, permettant de compenser, si nécessaire, le mode erratique de fixation des prix dans les Pays partenaires.

De plus, à l’égard des Pays d’Europe de l’Est, le régime communautaire en matière de règle d’origine fait l’objet d’une application stricte.

Jusqu’en 1974, les relations entre la Roumanie et les Etats membres des Communautés européennes ont été réglées par des accords bilatéraux avec chacun de ces derniers.

En 1975, la Communauté est devenue seule responsable des relations extérieures avec les pays à commerce d’Etat et, par conséquence, a offert à chacun d’eux la possibilité de conclure des accords commerciaux avec elle.

Conformément à cette approche, des consultations informelles ont eu lieu entre la Commission et les autorités roumaines afin d’examiner par quels moyens leurs relations auraient pu être approfondies. Si celles-ci n’ont pu aboutir à un accord global de coopération, elles ont cependant permis la conclusion d’arrangements bilatéraux régissant le commerce des produits textiles et des produits sidérurgiques. Ces arrangements ont pour base juridique l’article 113 du Traité de Rome et ont été négociés à la fin 1977, ils ont pour objectif de donner un cadre aux échanges entre la CEE et la Roumanie et le cas échéant, fixer des plafonds.

En outre, en Juillet 1980, sont signés deux accords, l’un portant sur les échanges industriels et l’autre sur l’institution d’une commission mixte.

L’accord sur le commerce des produit industriels comprenait, notamment, un engagement de la Communauté d’accorder le plus haut degré possible de libération aux importations de produits originaires de Roumanie et une clause de sauvegarde. De son coté la Roumanie prends l’engagement de diversifier ses importations de produits originaires de la Communauté.

La Commission mixte a pour mission d’étudier les mesures d’aider à développer et diversifier les échanges entre la CEE et la Roumanie.

A partir de 1980, et malgré la signature d’accords, le pays procède à une réduction draconienne de ses importations afin de réduire sa dette. Ce qui entraine un déficit communautaire de 55 millions d’Ecus[xiv]. Dans le même temps, cette politique autarcique provoque une situation insoutenable pour la population roumaine. Situation que la Communauté ne dénoncera pas avant 1989.

De fait, et malgré les protestations d’exilés roumains[xv], la CEE et les Etats membres ne se penchèrent pas sur la situation intérieure roumaine ou peu. En acceptant l’image d’une Roumanie « indépendante », l’Occident en général et la CEE en particulier a renforcé le pouvoir en place. De plus la CEE, à partir de 1973 soucieuse de faire avancer le « processus d’Helsinki », avait trouvé en la Roumanie un « allié » qui par sa politique de promotion de la coopération multilatérale servait les objectifs de la CEE pour créer un véritable espace de dialogue à l’échelle européenne et sécuriser le continent. Il faut rappeler aussi que la CEE a choisi de mettre son poids politique, plutôt dans le « processus d’Helsinki » que dans les relations bilatérales avec les Etats de l’est[xvi].  Pour mettre en œuvre le système recommandé par le « rapport Davignon » et la Coopération Politique, les Neuf avaient pensé à deux sujets : la CSCE et la contribution des Européens en matière de garanties internationales d’un règlement israélo-arabe. Le premier sujet fut traité avec succès. Le second attend toujours.

Ainsi, la CEE ne parla pas de droits de l’Homme et d’évolution politique à la Roumanie avant 1989[xvii], elle n’établis pas de clause de « conditionnalité », comme on a pu en voir notamment après 1994 et l’arrêt de la cour des communautés européennes liant l’aide communautaire à la défense des droits de l’Homme[xviii].

En définitive, pour la CEE, la Roumanie a le mérite de venir vers elle et implicitement de reconnaître son existence en tant qu’entité politique. Reconnaissance qui du coté de l’URSS ne viendra qu’en 1985, lors de la troisième phase des relations entre le CAEM et la CEE.

Si la CEE a toujours été favorable aux relations avec les pays de l’Est est donc avec la Roumanie, malgré les obstacles politiques et commerciaux, c’est car elle souhaite, surtout au lendemain du Sommet de La Hague de 1969, se doter elle aussi, d’une politique étrangère autonome voir même d’une « Ostpolitik[xix] ». De plus, au vue de la faiblesse des relations économiques entre la Roumanie et la CEE, (la part confondue des échanges avec tous les pays de l’Est atteint à peine le niveau des échanges avec la Suisse en 1987[xx]) l’objectif est donc bel et bien politique. En effet pour la CEE, il s’agit d’éviter que la coupure entre Est et Ouest continue à s’élargir, et d’accroitre ainsi la dépendance de ces Etats vis à vis de l’Union soviétique. Elle est donc favorable à des négociations commerciales avec les gouvernements du CAEM pris séparément. En refusant de semblable négociation avec le CAEM lui même, la Communauté a voulu pousser les Etats de l’Est à négocier directement avec elle.

Pourtant, à aucun moment la Roumanie n’a consenti, ni même envisagé de modifier son comportement tant à l’extérieur qu’à l’intérieur, a aucun moment elle n’a remis en cause son appartenance au bloc de l’Est ou son régime politique. L’ « indépendance » roumaine et ses relations avec la CEE n’ont pas engagé de grands changements dans la politique tant intérieure qu’extérieure de ce pays.

Cependant, à l’échelle continentale, la Communauté réussit à obtenir des résultats. Profitant du poids des pays membres dans le financement de l’organisation de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe et d’un certain désintérêt des Etats-Unis, les pays de la Communauté ont réussi à unifier leur position, et à imposer leurs conditions dès 1975 dans les discussions est/ouest à Helsinki: la CEE admet l’idée d’une non ingérence dans les pays du pacte de Varsovie en contrepartie du respect des clauses de la CSCE sur les droits de l’Homme[xxi]. On peut admettre que ce fut une « victoire diplomatique » -qui ne fut pas reconnue comme telle au moment des faits- de la CEE.

Plus frappant est le fait que la CEE, qui souhaitait s’imposer comme un acteur international à part entière[xxii] , n’a pu obtenir cette « victoire » que dans le cadre multilatéral.

Si nous soulevons cet exemple de réussite diplomatique communautaire, c’est pour mieux mettre en relief le manque de moyen de pression de la CEE au niveau bilatéral dans ses relations avec la Roumanie. D’un point de vue général, les relations CEE-Roumanie nous enseignent que la CEE ne pouvait pas faire valoir ses valeurs dans un simple « tête à tête » avec un autre pays. Elle n’en avait ni la force ni les moyens, car le contexte de Guerre Froide limitait sa marge de manœuvre et ses Etats membres la cantonnaient aux relations commerciales.

On le voit, la politique étrangère de l’actuelle Union européenne doit beaucoup à celle de la CEE qui a façonné la dimension de « soft power » de l’UE: priorité aux négociations, politiques de sanction et de contrepartie, promotion de valeurs sur la scène internationale et multilatéralisme, mais faiblesse dans les relations bilatérales, dépendance vis-à-vis des Etats-Unis, tiraillement entre Etats membres et divisions institutionnelles dans la production de sa politique étrangère.


[i] TOSI Dario, Le relazioni della CEE con I paesi dell’Est europeo: aspetti generali e recenti sviluppi, EST-OVEST, Trieste, Anno 18. n° 4. 1987

[ii] BOYES Roger, Ceaucescu visit affirms Romania’s independent line, Financial Time, 13 juin 1978

[iii] PINDER John, Les négociations entre la CEE et le COMECON, Politique étrangère, volume 45, n°3, 1980

[iv] BEL Jacques, Les relations entre la Communauté et le Conseil d’assistance économique mutuelle, dans Revue du marché commun, Paris, n° 318, Juin 1988

[v] VELO Dario, The prospects of coopération between EEC and COMECON, Journal of regional policy, Vol. 6, n°3 July-September 1986

[vi] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations entre la CE et les pays de l’Europe de l’Est, Bruxelles, CE, 1990

[vii] FRANK Nicolette, Roumanie: une indépendance en trompe l’œil, Politique Internationale, Paris, 1986

[viii] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations de la Communauté européenne avec le COMECON et ses membres de l’Europe de l’Est, Europe Information, Relation extérieures, 1989

[ix] ANDREI Stefan, Ministre des Affaires étrangères de la république socialiste roumaine, La conception du parti communiste roumain sur les relations internationales contemporaines, Bucarest, 1981, dans la revue roumaine d’études internationales, n° XV, 3

[x] DURANDIN Catherine, Histoire de la Nation roumaine, Question au XXe, édition complexe, Bruxelles, 1994

[xi] AFP 10 01 77, Communiqué PC italien et roumain :

Après la réunion des PC d’Europe a Berlin, réaffirmation de la “liberté” de chaque parti de suivre des “voies correspondant aux conditions historique nationale, sociale et politique de chaque pays”.

[xii] ORESCO Serban, La voie roumaine et les contradiction d’une politique d’indépendance, Le Monde diplomatique, mai 1979

[xiii] TIRASPOLSKY Anita, Le malaise des échanges Est-Ouest en 1981-1982, Le Courrier des pays de l’Est, Paris, n°268, Décembre 1982

[xiv] PINDER John, Ibid.

[xv] Entretien avec Michel de Roumanie, conduit par FRANCK Nicolette, politique internationale, n°32 1986, Bruxelles

[xvi] Conférence de S. Exc. M. Jacques ANDREANI : « Le piège : Helsinki et la chute du communisme », le 6 février 2006 à Bruxelles au Palais d’Egmont

[xvii] ROSSETTI Giorgio, Rapport sur les relations économiques entre la Communauté européenne et la Roumanie, CE, Parlement européen, commission des relations économique extérieures, Luxembourg, 1989

[xviii] CJCE, 3 décembre 1996, Portugal contre Conseil, aff. C-268/94, Rec, p.I-6177, point 23 de l’arrêt. « La politique de la Communauté européenne contribue à l’objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; l’article 130U, paragraphe 2 du Traité prévoit que la Communauté doit tenir compte de l’objectif du respect des droits de l’Homme lorsqu’elle arrête des mesures dans le domaine de la coopération au développement. »

[xix] MONTANI Guido, l’Europe et le COMECON. Vers une Ostpolitik européenne?, dans le Fédéraliste, Pavia. N°3, Décembre 1985

[xx] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations entre la CE et les pays de l’Europe de l’Est, Bruxelles, CE, 1990

[xxi] Coordonné par Jean Marc Huissoud et Pierre Royer, Europe: la puissance au bois dormant, Rapport Anteios 2009, PUF

[xxii] Journal of European Integration History, 1/2009, volume 15

Archives et ouvrages :

RAMERIE Louis, Tensions au sein du COMECON, le cas Roumain, Politique étrangère, volume 28, n°3, 1963

DE LA SERRE Françoise, La CEE et l’Europe de l’Est, Revue Française de science politique, volume 24, n°6, 1974

FAKIROFF, Nicolas, A quand l’établissement de relations entre la C.E.E. et le COMECON?, dans Le Monde diplomatique. Novembre 1975, n° 260, p. 9.

CAGNAT René, Relations entre la CEE et le CAEM : problématique et historique, Mémoire de Maitrise – Paris V, 1979

PINDER John, Les négociations entre la CEE et le COMECON, Politique étrangère, volume 45, n°3, 1980

INOTAI András, Economic relations between the CMEA and the EEC : fact, trends, prospects, dans Acta oeconomica, 1986

MOSES Alfred, Romania’s Nato bid, in Sais review, a journal of International Affairs, Washington, volume 28, n°1, 1998

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La Moldavie: aux confins de l’Union européenne et de la Fédération de Russie

Cette note à pour but de cerner, à travers un survol de l’histoire récente de la Moldavie, les enjeux hérités de l’Histoire qui empêche à la fois l’État moldave de se constituer, l’Union européenne de réellement agir et de permette à la Russie de continuer à marquer de sa présence la région.

Avec l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne, le 1er janvier 2007, l’UE devient voisine de la Moldavie. La Moldavie peut s’enorgueillir de quelques particularités culturelles. C’est le pays de langue latine le plus à l’Est en Europe, et le seul orthodoxe avec la Roumanie (dont elle partage la langue). Cet Etat, coincé entre la Roumanie et l’Ukraine, revêt une importance stratégique. Situé entre les Balkans et les plaines continentales, et non loin du Danube, d’Odessa, des Carpates et de la mer Noire, ce territoire a constitué l’avant-poste russe pour le contrôle du Danube et des détroits tout au long du XIXe siècle. Au XXe siècle, il suscite des rivalités entre la Roumanie et la Russie, dans l’entre-deux-guerres mais aussi pendant la période communiste. Aujourd’hui, l’élargissement de l’UE à la Roumanie ajoute à son intérêt stratégique. La Roumanie pourrait en effet devenir à la Moldavie ce que la Pologne a été à l’Ukraine : un avocat au sein des 27, à même d’attirer l’attention sur son voisin.

Or, la Moldavie est depuis plusieurs années confrontée au séparatisme d’une région russophone située à sa frontière orientale: la Transnistrie. Celle-ci constitue un enjeu de sécurité pour l’UE : risques de déstabilisation régionale, présence non désirée de troupes militaires étrangères, criminalité transfrontalière… Il s’agit du conflit le plus proche de ses frontières, puisqu’il est situé à 70 kilomètres de la Roumanie. La résolution du conflit serait en outre une opération concrète à même de favoriser l’émergence d’un espace euro-russe de sécurité.

La Transnistrie, entité sécessionniste à l’est du Dniestr, abrite la XIVe armée russe. Elle est surtout réputée pour ses réseaux de criminalité et son potentiel de déstabilisation pour le reste du pays. Si la Moldavie fait partie de l’« étranger proche » de Moscou, l’UE s’avère néanmoins de plus en plus présente dans la région avec la politique européenne de voisinage.

Elle se situe dans un espace de confins entre plusieurs régions : la mer Noire, le Danube, les Carpates et l’hinterland du port d’Odessa. Elle est encastrée entre la Moldavie, dont elle fait légalement partie, et l’Ukraine.

Son rattachement au monde russe remonte à la conquête de la région par le maréchal Souvorov en 1792, à la suite des guerres russo-turques. Le maréchal Souvorov est d’ailleurs devenu un symbole, comme en témoigne sa statue au centre-ville de Tiraspol, la capitale transnistrienne.

La première trace de la Transnistrie apparaît en 1924, sous le nom de République Autonome Socialiste Soviétique de Moldavie. L’objectif était alors de constituer une « nation » moldave, afin de revendiquer le rattachement ultérieur de la Bessarabie. En 1940, lorsque Staline annexe la Bessarabie, il y adjoint une partie de la Transnistrie.

Le russe devint alors la langue de l’Administration, de la justice, de l’Église et de l’enseignement supérieur dans un pays majoritairement moldave.Durant tout le régime soviétique, le roumain (appelé moldave par les autorités) n’a jamais obtenu le statut de langue officielle — phénomène exceptionnel dans les anciennes républiques soviétiques — et il était écrit obligatoirement avec l’alphabet cyrillique (contrairement au roumain écrit en alphabet latin).  Les enfants fréquentaient sur une base volontaire les écoles moldaves, mais devaient apprendre le russe comme langue seconde. Quoi qu’il en soit, les parents avaient le droit d’obliger leurs enfants à recevoir leur instruction en langue russe. L’histoire officielle soviétique enseignait que les Moldaves formaient un peuple distinct (de la Roumanie), avec une langue à part, le moldave (et non le roumain). La composition ethnique de la population fut considérablement modifiée par des découpages administratifs et l’afflux de populations allogènes, surtout depuis l’industrialisation de la Moldavie. Le statut précaire des roumanophones (ou moldavophones) provient du fait qu’ils étaient quasiment absents des postes clefs de l’économie, de l’Administration et de la vie politique en général.

Or, le 31 Aout 1989, le Parlement votait, en 24 heures, trois lois linguistiques: la Loi relative au statut de la langue officielle dans la RSS moldave (Lege cu privire la statutul limbii de stat a RSS Moldoveneşti), la Loi du Parlement de la république de Moldavie relative à l’usage des langues parlées sur le territoire de la RSS moldave (Legea Parlamentului Republiciib Moldova cu privire la funcţionarea limbilor vorbite pe teritoriul RSS Moldoveneşti) et la Loi relative au retour de la langue moldave à la graphie latine (Lege cu privirea la revenirea limbii moldoveneşti la grafia latină)[1]. Cette journée du 31 août fut proclamée jour de la Fête nationale et célébrée chaque année depuis 1989. Il faut dire aussi que, quatre jours auparavant, il y avait eu une grande manifestation de plus de 600 000 participants à Chisinau pour réclamer que le «roumain» redevienne la langue officielle en Moldavie. À l’époque, le bruit courait dans les couloirs du Soviet suprême que Mircea Snegur (secrétaire général du Praesidium) et Mircea Druc (Front populaire) avaient téléphoné à Moscou qui les avait assurés qu’ils pouvaient adopter des lois linguistiques autorisant l’officialisation du moldave. De fait, les lois désignent la langue roumaine ou moldave par l’expression « limba moldovana » et non «limba româna», comme en Roumanie. Par ailleurs, si le Parlement moldave, élu dans le cadre institutionnel soviétique, proclamait le moldave «langue officielle de la république», il maintenait également le russe comme «langue de communication interethnique».

En 1990, le Front populaire de Moldavie (devenu depuis le Front populaire et démocrate), un parti rattachiste pro-Roumanie, réussit à imposer les caractères de l’alphabet latin destiné à l’alphabet cyrillique en usage sous le régime soviétique. Des fonctionnaires refusèrent d’appliquer localement la loi linguistique — Loi relative au statut de la langue officielle dans la république de Moldavie — dans la région située à l’est du Dniestr (la Transnistrie) où était installée une forte minorité slave (ukrainienne et russe). Le Yedinstvo ( Eдинство «unité» en russe), un parti politique slave, fut créé pour revendiquer une plus grande autonomie pour la Transnistrie. Il obtint l’organisation d’un référendum, à la suite duquel les autorités locales annoncèrent, en septembre 1990, la création de la «République socialiste soviétique autonome de Transnistrie».

Après la dislocation de l’URSS, la Moldavie proclama son indépendance, le 27 août 1991. Celle-ci fut présentée au Parlement comme «un premier pas vers la réunion avec la Roumanie». Des mesures furent prises pour encourager les aspirations des minorités dans les domaines de la culture et de l’éducation. Mais cela n’empêcha pas la Transnistrie de continuer sur la voie de l’indépendance, et un conflit armé éclatât la même année entre Chisinau et Tiraspol.

Le conflit transnistrien en lui-même n’a atteint qu’une intensité limitée, et se résume globalement à quelques escarmouches armées. Les premiers affrontements remontent à septembre 1990, quand des forces de police moldaves se sont opposées aux séparatistes locaux dans la ville de Dubasari. Les forces de la XIVe Armée soviétique (devenue russe), les cosaques et les volontaires de Transnistrie ont repoussé l’armée moldave, moins équipée et moins entraînée. La bataille la plus sérieuse a eu lieu à Tighina (ou Bender), sur le territoire moldave en juin 1992, peu avant la fin des hostilités. Le conflit a causé la mort de près d’un millier de personnes.

La Transnistrie fait partie des Etats séparatistes post-soviétiques (avec le Haut-Karabagh en Azerbaïdjan, l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie en Géorgie), qui ont constitué des zones de tension. On ne peut réduire ces conflits, par ailleurs divergents sur certains points, à une rationalité unique (économique, ethnoculturelle, extérieure). Le facteur économique n’a pas été le moteur du conflit, même si la Transnistrie était plus industrialisée que le reste de la Moldavie. Par ailleurs, l’entité séparatiste était certes plus russifiée, mais on trouvait plus de russes dans la capitale moldave, Chisinau, que dans toute la Transnistrie. Enfin, la Russie disposait d’une présence militaire sur place et paraissait réticente à l’idée de perdre son influence dans la région. Sa complicité avec les élites transnistriennes n’est certes plus à établir. Cependant, le Kremlin n’aurait pu déclencher seul le conflit sans un mouvement local qui soutienne le séparatisme.

Du fait de l’imposition des cessez-le-feu au début des années 1990, on a pu parler d’un « conflit gelé ». En fait, cette expression peut s’avérer trompeuse car elle a tendance à faire oublier le fait que les situations locales ont grandement évolué depuis les débuts de la sécession. Les dynamiques locales doivent ainsi être prises en compte pour le règlement du conflit.

La Russie a été un acteur à la fois avant et après le conflit. Durant les années 1990, Moscou a plutôt soutenu Tiraspol, comme le montrent les mécanismes de résolution des conflits. Cependant, la politique a parfois fluctué entre le soutien à la Transnistrie, d’une part, et le rapprochement avec la Moldavie en 2001-2003 d’autre part.

Par ailleurs, les dernières années ont vu un retour de la Russie sur la scène internationale, grâce à des changements économiques, internationaux et politiques. En effet, la situation intérieure est moins instable que celles qui ont prévalu depuis 20 ans. Cette ambition renouvelée apparaît dans le discours annuel de 2005 de Vladimir Poutine, qui s’est donné comme priorité de poursuivre une « politique civilisatrice sur le continent eurasien ». Cette déclaration montre les progrès de la rhétorique néo-eurasiste au sein des élites russes, dirigées par une forme de ressentiment anti-américain et la sensation de la puissance retrouvée.

Moscou intervient directement dans les affaires transnistriennes en aidant à la construction de l’Etat et des institutions, notamment celles liées aux services de sécurité. Les dirigeants locaux s’appuient sur leurs liens avec divers niveaux de l’administration russe (ministères de la défense, groupes oligarchiques, etc.)

En outre, la Russie intervient souvent en faveur des entités séparatistes au sein du Conseil Ministériel annuel de l’OSCE. Elle encourage également les liens entre les différentes entités séparatistes de Géorgie et de Moldavie, réunies sous le sigle de « CEI-2 ».

Enfin, la Russie apporte un soutien économique à la Transnistrie. Les industries s’appuient sur des subventions masquées, notamment en matière énergétique via Gazprom. Les investissements russes se sont par ailleurs accélérés avec la vague de privatisation qui a commencé en 2003. Moscou a aussi exercé des pressions sur la Moldavie en introduisant des restrictions sur les exportations de fruits et de vin.

De fait, la Moldavie reste grandement dépendante de l’espace économique post-soviétique. La désintégration de l’URSS lui a fait perdre de nombreux marchés et clients, sans qu’elle n’en gagne véritablement de nouveaux en contrepartie. A ce titre, elle connaît un destin similaire à la Géorgie, autre république agricole sous l’Union soviétique ayant connu une indépendance difficile. Ces deux pays ont vu leurs productions s’effondrer, en raison de la désorganisation économique et faute de débouchés. Les industries lourdes étant essentiellement concentrées en Transnistrie, la sécession de cette dernière a encore réduit la diversité économique. Il ne reste plus alors que quelques industries légères, principalement liées au secteur agro-industriel. Dans certains domaines comme le textile, les investisseurs étrangers se sont installés, mais pas en nombre suffisant pour combler le sous-emploi chronique. Ce n’est qu’à partir de 2000 qu’une croissance timide est revenue, avec un rythme de plus en plus accéléré depuis 2001, de l’ordre de 6-8% par an. Cette croissance dépend cependant de quelques secteurs qui tirent l’activité, et ne règle pas le problème du manque de diversification économique[2].

Cette dépendance s’exprime aussi particulièrement dans le secteur énergétique, au point de devenir une menace pour la sécurité énergétique du pays. En effet, la Moldavie est complètement dépendante des exportations russes, tant en pétrole qu’en gaz. Chisinau est donc particulièrement sensible aux menaces de Moscou, dont la politique énergétique tient bien d’arme diplomatique. La difficulté vient de l’absence de source alternative d’approvisionnement. Ainsi, la principale centrale électrique du pays, Cuciurgan, se situe en Transnistrie. La solution peut venir à moyen ou à long terme du terminal pétrolier de Giurgiulesti, porte de la Moldavie sur la mer Noire via le Danube. On pourrait également envisager une collaboration plus poussée avec la Roumanie pour l’électricité ou un gazoduc évitant le passage en Russie. En 2006, elle s’avère dans une situation extrêmement fragile, du fait de l’augmentation des prix du gaz voulue par Gazprom.

De plus cette faiblesse économique est alimentée par la permanence du conflit avec la Transnistrie et le maintient depuis 1991 du statu quo. Celui-ci est encouragé par le mécanisme de négociations de l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE), qui laisse un droit de veto à tous les acteurs (Moldavie, Transnistrie, Russie, Ukraine et OSCE). L’objectif principal réside alors dans la construction d’un « Etat commun », acceptable par les deux parties. Cela revient à intégrer la Transnistrie au sein de la Moldavie sans la changer, alors que sa représentativité peut être mise en question. De plus, ses structures rendent la réintégration hasardeuse, puisque les systèmes monétaires, légaux, économiques et autres divergent. Le phénomène le plus inquiétant réside dans l’absence de volonté de résolution du conflit de plusieurs parties. Pourtant, ce « conflit gelé » a des conséquences annexes non-négligeables. En effet, outre une présence militaire indésirée, la région est devenue un lieu florissant pour le crime organisé. Pour autant, le conflit en Transnistrie est certainement celui parmi les « conflits gelés » qui a le plus de chance de trouver rapidement une issue. Pour mémoire, les autres « conflits gelés » sont le Haut-Karabagh, disputé entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, ainsi que l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie, territoires sécessionnistes situés en Géorgie. Si la réintégration par le haut (recherche d’un « Etat commun » sous protection internationale) échoue, les possibilités d’une « réintégration par le bas » (attraction de la Moldavie pour les résidents de Transnistrie) doivent être encouragées. Ainsi, le conflit chypriote est riche d’enseignements à ce niveau. La partie turque de l’île, séparatiste, masque de plus en plus mal ses velléités de rapprochement avec la partie Sud, plus prospère. Le conflit n’est pas encore résolu, mais la Moldavie pourrait suivre le même chemin de développement pour changer le statu quo.

La hausse de la criminalité depuis l’indépendance est due à des héritages soviétiques combinés aux nouvelles possibilités offertes par le contexte post-communiste. Ainsi, il existe sous l’URSS une « économie grise » que le pouvoir tolère, notamment sous la forme d’échanges entre usines hors de la planification. Le passage au marché et à la démocratie s’est accompagné de phénomènes favorisant la criminalité. Tout d’abord, les changements juridiques ont laissé les acteurs agir dans des conditions souvent proches de l’illégalité. Ils ont pu connaître une situation d’anomie. Ce concept forgé par le sociologue français Emile Durkheim désigne l’état d’une société caractérisée par une désintégration des normes qui règlent la conduite des individus et assurent l’ordre social. L’activité informelle se répand, ce qui affaiblit la réticence vis-à-vis de la criminalité. Par ailleurs, le système de régulation économique a changé de manière toute aussi considérable à cette période. Ces phénomènes, renforcés par l’effondrement économique généralisé et la nature incomplète des changements, ont engendré une hausse des activités informelles et de la criminalité.

La Moldavie est à la fois un lieu de passage et d’émission de trafics. Cette question est donc fondamentale pour la sécurité régionale, puisque les frontières moldaves sont poreuses. A l’Ouest, la sécurisation de la frontière du côté roumain est à l’œuvre, même si ce travail peut être dommageable pour les relations moldo-roumaines. En effet, le petit commerce transfrontalier permet à de nombreux citoyens de vivre dans ces régions déprimées économiquement. La fermeture de ces frontières rappelle en outre de douloureux souvenirs pour des familles qui ont été interdites de visite pendant la période soviétique. A l’Est, la frontière entre l’Ukraine et la Transnistrie a longtemps été extrêmement poreuse. En effet, le port d’Odessa constitue un débouché privilégié sur la mer Noire pour la République du Dniestr. Elle fait désormais l’objet d’une surveillance accrue au niveau européen. Cette mission d’assistance de l’UE lancée en décembre 2005 peut être un pas décisif vers la résolution du conflit. Tandis qu’à l’Ouest, le nouveau gouvernement Moldave, pro-européen s’empresse de démanteler les derniers vestiges des barbelés mis en place par l’URSS[3].

L’élargissement européen de 2004 est un changement significatif pour la région. On a pu le voir en novembre-décembre de la même année quand la Pologne a soutenu avec zèle la « Révolution Orange » en Ukraine. On le voit aussi à travers l’accent mis sur la nouvelle « politique de voisinage » de l’UE, qui est devenue effective en mai 2004. C’est donc avant l’élargissement de l’UE à la Roumanie que Bruxelles a commencé à développer des programmes spécifiques. La Moldavie constitue même pour la politique étrangère européenne un « Etat laboratoire » (on pourrait en dire de même pour la Région mer Noire, qui est une région laboratoire), permet de tester l’éventail de ses possibilités. Elle ouvre en outre l’occasion d’une coopération euro-russe sur la question de la Transnistrie, qui ne peut être réglée qu’avec Moscou et l’évolution de l’Etat moldave. Cela nécessite une approche plus responsable de la part des dirigeants du Kremlin, qui en restent à la politique du « pré carré ».

La Politique Européenne de Voisinage (PEV) a été créée pour répondre aux défis d’une Europe élargie le 1er mai 2004. Les premières communications de la Commission européenne remontent à 2003, et la politique s’est mise en place à partir de 2004. Les objectifs principaux de la PEV consistent à promouvoir la sécurité, la stabilité et la prospérité au-delà de l’UE. En un mot, il s’agit d’éviter l’apparition de nouvelles lignes de fracture en Europe.

De ce point de vue, la Transnistrie constitue bien un enjeu de sécurité pour l’UE : risques de déstabilisation régionale, présence non désirée de troupes militaires étrangères, criminalité transfrontalière… Il s’agit du conflit le plus proche de ses frontières de l’UE, puisqu’il est situé à 70 kilomètres de la Roumanie, qui fait partie de l’élargissement de 2007. La résolution du conflit serait en outre une opération concrète à même de favoriser l’émergence d’un espace euro-russe de sécurité.

L’UE est de plus en plus présente dans les tentatives de résolution du conflit, sous la pression d’évolutions institutionnelles internes (développement de la PESC/PESD, adoption d’une Stratégie de Sécurité Européenne, Traité de Lisbonne) et de l’élargissement aux pays d’Europe Centrale et Orientale.

Le cas de la Moldavie amène à davantage de présence européenne dans la région. Les nouveaux membres de l’UE y poussent, et ils supportent l’intégrité territoriale de Chisinau ainsi que l’éventualité de son adhésion dans la foulée de celle de l’Ukraine. Le contrôle des frontières incite aussi à davantage de coopération avec la Moldavie, dans le but d’assurer la sécurité tout en évitant la constitution d’un « mur de Schengen ». Par ailleurs, le développement des capacités de l’UE en matière de sécurité et de défense permet d’envisager des missions pour la stabilité de son voisinage s’il en était besoin. Enfin, l’UE paraît de plus en plus engagée dans les mécanismes de résolution des conflits. La politique de voisinage et le plan d’action UE-Moldavie vont dans ce sens, de même que l’arrivée d’un représentant spécial de l’UE.

A n’en pas douter, voilà un dossier qui va mettre à rude épreuve les talents de Lady Ashton et de son équipe en matières diplomatique.

Dossier d’autant plus difficile qu’il se trouve à la frontière de l’Union, sous le regard de la Russie et des nouveaux Etats membres, il en va de la crédibilité de l’Union en matière internationale.


[1] http://www.tlfq.ulaval.ca/axl/Europe/moldavie.htm 15/01/10

[2] Florent Parmentier, La Moldavie à la croisée des chemins, Paris, Editoo, octobre 2003, 180 p.

[3] Moldavie/Roumanie : les barbelés retirés, AFP, 14/01/2010

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La politique extérieure de l’Union européenne et le Traité de Lisbonne : permanence(s) et changement(s)

En vigueur depuis le 1er décembre 2009, le Traité de Lisbonne change clairement la donne institutionnelle de l’Union européenne. Et plus particulièrement en matière d’affaire étrangère. Comment et de quelle manière vont se répartir les pouvoirs issus du nouveau traité ? Comment vas fonctionner la nouvelle politique extérieure de l’Union européenne ?

Tout d’abord, il faut savoir qu’en fait de traité, celui dit « de Lisbonne » prend la forme d’une série d’amendements aux traités actuels, à savoir le traité sur l’Union européenne (TUE) et le traité instituant la Communauté européenne (TCE) qu’il renomme « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » (TFUE).

L’Union européenne et la Communauté européenne fusionnent pour ne former qu’une seule Union européenne. L’Union est dotée explicitement de la personnalité juridique. (Art. 47 TUE) Elle pourra désormais signer des accords avec les grandes institutions internationales comme l’ONU.

Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité préside la formation « Affaires étrangères » du Conseil tout en étant également vice-président de la Commission (Art. 18 TUE).

Les missions de la politique européenne de sécurité et de défense commune (“missions de Petersberg”) sont actualisées (Art. 43 TUE). L’Agence européenne de défense, créée en 2004, est consacrée par les Traités (art. 45 TUE). Une coopération structurée permanente pourra être instaurée par les Etats membres ayant des capacités militaires élevées (art. 42 TUE).

Une clause de solidarité en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d’origine humaine est insérée (art. 222 TFUE). Très clairement, l’Union devient de facto, une alliance militaire de type défensive.

L’Europe pour quoi faire? Le nouveau traité répond à cette question en terme clair et de la façon la plus complète possible. L’explication des objectifs de l’UE souligne que les institutions sont au service d’un projet et non l’inverse. Le principal objectif reste de promouvoir la paix. En mentionnant tant les objectifs internes qu’externes de l’Union, cet art. 3 fusionne et complète les dispositions antérieures des deux traités Union européenne et Communauté européenne. On peut noter un glissement sémantique entre la déclaration Schuman du 9 mai 1950, qui mentionne l’objectif de la préservation de la paix, et le traité de Lisbonne, lui préférant, la promotion de la paix au moyen notamment d’une politique étrangère et de sécurité commune appelée à se développer.

Il confirme aussi la primauté du droit de l’UE sur le droit national, y compris pour les actes adoptés dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.

L’article 8 est quant à lui totalement nouveau.

Il consacre la politique de voisinage que l’Union développe avec les pays limitrophes n’ayant pas vocation à devenir membre de l’Union, et qui a pour but d’établir « un espace de prospérité et de bon voisinage », fondé sur les valeurs de l’UE, à travers la conclusion d’accord d’association et de partenariat privilégiés. Sa rédaction est identique à celle de l’art. I-57 du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette politique européenne dont le cadre a été défini par la Commission et le Conseil, concerne seize pays situés à l’Est de l’Europe et le long des rives sud de la méditerranée.

Le Conseil se voit doter d’un président qui doit être le « visage » de l’Europe. (Article 15 TUE § 6 d)

A travers l’instauration d’une présidence stable du Conseil, il s’agit  d’assurer une meilleurs visibilité et une meilleure continuité, tant sur le plan interne que sur la scène internationale.

Le président du Conseil est élu par un collège électoral restreint, composé des seuls chefs d’Etats ou de gouvernement. Sans aller jusqu’à une élection par les citoyens au suffrage universel direct, on aurait pu concevoir un collège électoral plus large réunissant des membres du Parlement européen et des Parlements nationaux. Cette idée avait notamment été formulée par Valéry Giscard d’Estaing dans sa proposition visant à créer un « Congrès des peuples d’Europe ». Mais cela aurait donné au Président du Conseil une onction démocratique plus grande que celle du Président de la Commission. La question du mode d’élection d’un président qui représente l’ensemble des européens dans le monde se posera toutefois à plus ou moins brève échéance.

Le rôle du président apparait cependant étroitement circonscrit au point que le risque de présidence faible n’est pas à écarter. Outre l’encadrement strict de ses prérogatives, le Président perd tout pouvoir de coordination sur le Conseil des ministres. N’étant pas lui même titulaire d’un mandat national, le président du Conseil européen n’aura pas d’autorité direct sur les ministres chargés de présidé les séances des différentes formations (art 16 TUE).

Au niveau extérieur, le président du Conseil européen assure la représentation de l’Union sur la scène internationale et la continuité des institutions. Pour autant cette fonction de représentation est strictement encadrée puisqu’elle ne concerne que les « matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune » et ne doit pas s’effectuer au détriment des compétences du Haut Représentant définies à l’art. 18 TUE. Celui ci « conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union » en tant que « mandataire » du Conseil des ministres; dans la pratique il traitera au niveau des ministres des pays tiers, tandis que les chefs d’Etats ou de gouvernement seront les interlocuteurs du président du Conseil.

La majorité qualifié gagne du terrain notamment pour le budget de la PESC  (art. 41 § 3)

La Commission reste la première interlocutrice des pays tiers en cas d’accords internationaux qui entre dans le cadre commercial. Elle désigne aussi les délégations envoyées dans les Etats tiers pour représenter la Communauté. Enfin son président reçoit les lettres de créances avec le président du Conseil des délégations des Etats tiers.

Le Haut représentant est l’une des principales innovations du traité de Lisbonne. Sa création résulte de la fusion de la fonction du haut représentant et du commissaire chargé des relations extérieures et de la présidence semestrielle de la formation « affaires étrangères » du Conseil. A la fois vice président de la Commission, président du Conseil « affaires étrangères » et mandataire du Conseil pour la PESC, ce « ministre » à triple casquette permettra à l’action extérieure de l’Union d’être plus cohérente. Il sera la voix de l’Europe et contribuera ainsi, avec le président du Conseil à répondre à la question de Kissinger: « l’Europe, quel numéro de téléphone? ». Ce Haut représentant a les mêmes pouvoirs que le ministre des affaires étrangère prévu par le traité constitutionnel.

Ce changement de nom tient à la volonté de quelque Etats (le Royaume Uni notamment) d’effacer tout rappel à un éventuel état fédéral européen.

Jusqu’à présent, l’action extérieure de l’Union dépendant de trois acteurs: le haut représentant, la Commission et l’Etat exerçant la présidence semestrielle de l’UE.

Le Haut représentant pour la PESC, menait la PESC au nom du Conseil dont il était également secrétaire général

La Commission gérait, quant à elle, les crédits de la coopération au développement (plus de 6 milliard d’€/an). Elle était également chargée de la gestion quotidienne de la politique commerciale commune et de la négociation d’accord dans le cadre des directives du Conseil

La présidence semestrielle, représentait l’UE et exprimait sa position.

Cet éclatement nuisait à la cohérence de l’ensemble. L’UE se trouvait ainsi incapable de mobiliser sa puissance commerciale au service de la PESC et le système des présidences tournantes était peu suivi par les pays tiers.

Cette situation a conduit à fusionner ces trois fonctions. :

Le Haut représentant conduit la politique étrangère, il exécute son mandat comme mandataire du Conseil, mais n’en est plus son secrétaire général.

Il préside le Conseil des affaires étrangères, ce qui doit conforter son statut auprès de ses collègues des Etats membres (cette formation étant la seule ayant une présidence permanente).

Il est chargé des relations extérieures au sein de la Commission et de ce fait coordonne les domaines et autres aspects de la politique extérieure de l’UE.

Les pouvoir du Haut représentant sont détaillés aux arts. 23 à 41 du TUE.

Ils incluent notamment le droit d’initiative en matière PESC, la représentation de l’UE auprès des pays tiers et au sein des organismes internationaux. Le Haut représentant dispose en outre, en tant que vice président de la CE, de plusieurs directions générales, de leur budget et des ressources humaines s’y attachant. Il a autorité sur les 130 « délégation de l’Union » dans les pays tiers et auprès d’organisation international comme l’OCDE, l’ONU ou l’OMC.

Enfin et surtout, le Haut Représentant pourra s’appuyer, pour accomplir sa mission sur le service européen pour l’action extérieure (art. 27 § 3 TUE). Ce service diplomatique européen sera composé de fonctionnaire des directions des relations extérieures du Conseil et de la CE et de diplomate détaché par les Etats membres. Cette composition devrait contribuer au niveau administratif, au développement de synergies et favoriser la convergence des politiques étrangères des Etats membres ainsi que l’apparition d’une culture commune. Le personnel des délégations de l’Union serait issu de ce service. Lors des travaux préparatoires du Traité de Lisbonne, il avait été suggéré de créer une académie diplomatique de l’Union, mais cette proposition n’a pas été retenue[1].

La position du Haut représentant sera délicate, et son influence réelle dépendra de la pratique. La dualité de ses fonctions le place à cheval entre la Commission et le Conseil et n’exclut pas certains tiraillements entre les deux institutions. Le haut représentant devra garder la confiance du Conseil tout en ménageant la Commission. Ce poste exige de son titulaire une grande habileté politique (et de réelle qualité de diplomate), en cas de conflit entre les deux institutions. A ces tensions interinstitutionnelles s’ajoute une « cohabitation »  potentiellement difficile avec le président du Conseil ou de la Commission. Le premier a en effet également la tache d’assurer à son niveau la représentation extérieure de l’UE pour les matières relevant de la PESC (art. 15 §6 TUE). Il doit assurer cette représentation « sans préjudice des compétences du haut représentant » et donc éviter d’interférer avec la gestion quotidienne de la PESC, mais la répartition des taches pourrait s’avérer délicate si le titulaire de la présidence en a une conception active. Des frictions sont également envisageables avec le président de la CE, qui devra s’accommoder de la présence d’un haut représentant autonome au sein du collège des commissaires. Le difficile équilibre de ce « ménage à trois » dépendra largement de l’entente personnelle entre les titulaires de ces fonctions. Le haut représentant devra également tenir compte du ministre des affaires étrangères de l’Etat exerçant la présidence tournante du Conseil.

Vers une Europe « puissance »?

La création d’un Haut représentant constitue un progrès significatif, qui devrait renforcer la présence de l’UE sur la scène internationale. Les mécanismes institutionnels, quelle que soit leur efficacité, ne suffiront cependant pas à créer une politique étrangère européenne qui continue à dépendre de la volonté des Etats membres. Seule une convergence progressive des politiques étrangères nationales permettra une politique commune de voir le jour. Le haut représentant et le service européen pour l’action extérieure permettront de progresser dans cette voie.

Titre V et chapitre 1

L’introduction de disposition générale s’appliquant à l’ensemble de l’action extérieure de l’Union est une innovation du Traité de Lisbonne. Elle illustre la volonté d’en renforcé la cohérence, en mettant l’ensemble des moyens, notamment économique, dont dispose l’Union au service de ses ambitions politique et de sa volonté d’affirmation sur la scène mondiale. Première puissance commercial et fournissant plus de la moitié de l’aide publique mondiale au développement, l’Union peine à devenir un Europe puissance. La  fusion de la Communauté et de l’Union au sein d’un seul organisme doté de la personnalité juridique (art; 47 TUE) devrait assurer une cohérence accrue de ses politiques externes et des aspects extérieures de ses politiques internes (Art. 21 TUE). La création d’un Haut Représentant en est l’un des principaux instruments.

Cependant, les dispositions prisent par l’UE pour ses politiques externe restent divisé sur les deux traités (TUE et TFUE) selon la volonté du Royaume Uni (notamment) qui tenait à conserver la spécificité de la PESC et de la PESD par rapport aux autres politique extérieure en les maintenant dans le TUE.

L’art. 22 TUE reprend pour partie l’ex-art. 13 TUE et affirme le rôle prédominant du Conseil -donc des Etats membres- dans ce domaine. Il lui revient en effet d’adopter, à l’unanimité, les décisions identifiant les intérêts et les objectifs stratégiques de l’Union. Le § 2 de l’art. 22 TUE reconnait le droit d’initiative conjoint du Haut Représentant pour la PESC et de la Commission pour les autres domaines de l’action extérieure.

Les citoyens européens attendent de l’Union qu’elle joue un rôle plus affirmé sur la scène internationale (62% selon un sondage Eurobarometre de juin 2007). Sa présence reste encore relativement faible, comparée à son poids économique et aux ressources dont elle dispose. L’affirmation de la puissance internationale de l’Union est difficile. L’Union reste en effet la somme des Etats qui l’a composent et tous n’ont pas la même vision de l’Europe. Certain estime qu’elle doit rester une « Europe espace », alors que d’autres – la France en particulier- souhaitent en faire un pôle de puissance pour contrebalancer les Etats-Unis et demain la Chine. Ces divergences rendent difficile l’émergence de l’Union, d’autant que cette question est intimement lié à ses capacités militaires qui divisent aussi ses Etats membres.

Les principales innovations du Traité de Lisbonne en matière de politique étrangère sont donc la création d’un Haut représentant vraiment compétant et du service européen pour l’action extérieure (art. 47 TUE). La création d’un président à temps plein du Conseil devrait également renforcer la visibilité de l’Union (Art; 15 TUE). La fusion des piliers opérés par le Traité de Lisbonne ne remet pas en cause la spécificité de la PESC par rapport aux autres politiques de l’Union: le premier rôle y revient aux institutions intergouvernementales, les compétences de la Commission, de Parlement et de la Cour y restent limitées et l’unanimité demeure la règle générale. La politique de sécurité et de défense reste partie intégrante de la PESC, mais fait l’objet d’une section spécifique (art. 42 TUE). C’est dans ce domaine davantage que pour la politique étrangère au sens strict, que le Traité de Lisbonne comporte le plus d’avancées.


[1] François-Xavier Priollaud, David Siritzky, Le Traité de Lisbonne, Texte et commentaire article par article des nouveaux traités européens (TUE – TFUE), La documentation française, Paris, 2008. Excellent ouvrage, dont j’ai tiré la majeure partie de cette note.

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