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THE BLACK SEA, A BORDER FOR THE EUROPEAN UNION?

Communication a the LMU Symposium in Munich the 9/10 June 2011

Since 1997, the European Commission has a special policy toward theBlack Seaand its surrounding under consideration. With the launch of the Black Sea Synergy in April 2007, the European Union seems to demonstrate the will to implement a regional strategy in this region. European security, energy supply, migration and the attractiveness of the EU for its neighbours represent the background of the EU action in theBlack Seacountries.

The first objective of this presentation will be to attempt to review why the EU waited so long before proposing a regional action toward theBlack Sea.

In fact, after the first communication on theBlack Seain 1997, the Commission waited more than 10 years before publishing the so called Synergy.

For the second objective, we will investigate some of the reasons that may have driven the European Commission to propose such an initiative.

Within the EU, Romania and Greece are the main advocates of a Black Sea “Region”.

Greece has always had diplomatic interests towards the Balkans and beyond toward theBlack Seaarea. Most importantly, through the creation of a Black Sea dimension in the ENP,Turkeywould be involved in the ENP whetherAnkaralikes it or not, and the connections betweenAnkaraandBrusselswould necessarily proliferate. In fact, from the perspective ofAthens,Turkeyshould join the EU, even if the relationship betweenGreeceandTurkeyhas not always been friendly. Promoting a Black Sea policy which involves bothTurkeyand Balkans is part of the traditional diplomacy ofGreece: insuring its security.

For Romania the need is even more obvious. This country since the very beginning of its history has always considered the Black Sea as a Region and its access to the sea vital for its own survival. We can find traces of this diplomacy in the dispute withBulgariaabout the Dobrudja or find a special paragraph about Black Sea region in the Treaty between Bucharest and Moscow of 1970.

Nowadays, Bucharest and Athens support all EU initiatives toward the region, from the European Neighbourhood Policy to the Eastern Partnership and of course, the Black Sea Synergy.

Finally, we will offer an analysis of the consequences for the EU of the promotion of a Black searegional policy.

We can consider the Black Sea Synergy as a part of the chain of the regional cooperation around the EU (Barcelona Process, Baltic Council) but this is not precise.

Indeed, the EU has never shaped the Black Sea Synergy as a new regional cooperation. In fact, the only regional organisation to which the countries of the Black Sea area – exceptRussia- want to adhere is the European Union. Following the Great Enlargement the shores ofRomaniaandBulgariabecome the new borders of the EU, in front of them Asia and theMiddle East. Nevertheless the countries of South Caucasus andTurkeyare willing to join the EU.

Thereby, the Black Sea Region questions the EU about its ultimate borders. The questions risen by theBlack Sea“region” do not only concern economy, security or energy, but also the EU identity. And the question of identity leads to the main Black Sea issue: is the concept of “Neighbourhood” appropriate for this region?

1. The evolution of the perception of a Black sea area for the EU actors since the end of the Cold War.

The opening of the Berlin Wall in 1989, the German reunification, the collapse of the Soviet Empire, the end of the Warsaw Pact seemed to give the definitive victory to the liberal system and marked the beginning of the total domination of the free market economy and liberal democracy in the world. Some spokes about the “End of History”.

In fact, we actually face a “restarting” of history on European soil after nearly half a century of freezing, forcing European governments to redefine the goals and resources allocated to the European construction. Europe still faces threats and challenges of common security for all its members. The outbreak of conflict in the Balkans demonstrated that the war has not disappeared from our continent.

However, while history and geographical proximity link the Black Sea to Eastern Europe, the European Union has begun to perceive it as a full-fledged region with the prospect of Enlargement. In examining the reasons that led the EU to develop a regional vision : by regional vision, we mean the recognition by the EU through its policies or statements of its leaders to the existence of a geographical and defined policy and actions aimed at strengthening cooperation between the states of this area.

With the Enlargement, which has kept the Union busy from 1993 to 2000 – the stability problems of Eastern Europe and Black Sea countries seem to have been relegated to the background of EU concerns.

Though, these countries form a set area of major importance for the Union to the extent they are- from the Caspian Sea to Ukraine, or producer of oil or energy transit zone, or state candidate or state where the EU plays a role in the so-called civilian missions, either all at once. This is this set of countries we would call “The Black Sea area”.

The fall of communism and the end of the Cold War marked the end of the bipolar era and defined a new array of « geopolitical unity » of the Black Sea[1]

The changing perception of the Black Sea area for the European Union has gradually refined as its borders were advancing eastward and its Common Foreign and Security Policy (CFSP) became more and more concrete. The Black Sea area is not mentioned as such in the early 1990s. For the Union, it has never been a proper « region ». While there is still certain vagueness on the definition by the Union of Central and Eastern Europe and the Balkans, Brussels has never put Russia, Ukraine, Moldova and Belarus in the same regional category, but rather regarded the “ex-Soviet Union” as the reference. Thus, with the Community Assistance for the Commonwealth of Independent States (TACIS), the Union determined its aid targets for the whole region – including twelve states with geography, political cultures and therefore very different perspectives. Thus, the Eastern neighbors were, lost, in category CIS or former Soviet Union.[2]

The first attempt to create a regional approach to the Black Sea was a Communication from the Commission to the Council the 14 November 1997, following a demand from the Dublin European Council of December 1996 asking for “regular report about a large range of regional activities from the Arctic to the Black Sea.”

The name of this communication was “Regional Cooperation in the Black Sea region: state of the situation, framework for a future action of the EU.”

This communication proposed to work closely with the Organization of Economic Cooperation of the Black Sea.

Indeed, Turkey first realized that a regional organization could be relevant for building stability and peace. At the end of the Cold War has been created under the leadership of Turkey, the Black Sea Economic Cooperation. Meeting in Istanbul on 25 June 1992, Representatives of eleven States neighbouring coastal zone committed to promote their economic relations – bilateral and multilateral – and to make their territories a space of peace, security and prosperity. Areas of cooperation included in particular transport and communication, energy and raw materials, tourism and environment.[3] The EC Communication stated explicitly that the EU supports and is keen to work with all kind of Regional cooperations to reinforce “the stability and prosperity” in Europe.[4]

But still, there is some « restraint » of the Union to commit in the Black Sea area and thus to define it. The geopolitical reality of this region, a gray area between « empire » that is expanding (the Union) and a former empire (Russia), makes it difficult for the EU.

If we also add to the uneasy relationship with Russia that the Black Sea area for the Union has at least four kinds of countries:

1. “Countries such as Belarus, Ukraine and Moldova, whose territories are situated wholly in Europe, under the Treaty of Rome, the right to apply and, perhaps, to become an EU member.”[5]

2. States of theSouth Caucasuswhose the geographical definition is still confused yet remain too « far » to join one day the EU, even if the door is still open.

3. Turkey which is a candidate.

4. Russia has a separate status in the Union’s foreign policy throughout the1990s and 2000s. This multiplicity of actors has prevented, until 2007, from acting in the Black Sea area.

We can understand why it takes so long for the EU to “start” promoting a regional vision for the Black Sea.

Yet the strategic importance of this region vis-à-vis the West and in particular Europe, has increased only in recent years.

It is with the Enlargement to Bulgaria and Romania that the Black Sea is finally seen as a regional entity by the European Union.

« Since the accession of Bulgaria and Romania, the EU is part of the Black Sea region. Today, we kept the promise made last December to add a regional dimension to the ENP. The time is ripe to focus political attention at the regional level and invigorate ongoing cooperation process by opening an additional space for cooperation with Russia, Turkey and our eastern ENP partners. I am also hopeful that Black Sea Synergy helps create a better climate for resolving « frozen conflicts » in the region. « [6]

But, barely launched, the new Black Sea Synergy is already in danger. In fact, some EU Members states –Poland,Romania-are keen to see the whole region to join European Union. In this perspective, the so called Synergy is far from sufficient.

2. The Eastern countries of European Union and a Black Sea Region

From 1998 and the enlargement to ten new member States, the European policy vis-à-vis the East has changed. Poland in particular mentioned the need for « Eastern dimension » of the EU in spring 1998. Some of Polish research institute have had an influence on the Polish proposal, including the Center for Eastern Studies and the Stefan Batory Foundation in Warsaw.[7] The Polish government has participated to the development of the Communication on « Wider Europe » with a « non-paper » circulated to the Council of the EU and the Commission in late 2002. The other Member States and future members also participated to this process. Poland and the Visegrad Group have asked the EU to adopt a strategy towards its new Eastern neighbours. Until 2001, the Poles have stressed the need to give a clear signal to Ukraine for an association and eventual membership.[8]

In 2002[9] two years before the Great Enlargement, the EU focuses on the management of all its border regions and the management of the Black Sea area. With the enlargement on the horizon, Brussels and EU member states began to consider a new EU strategy vis-à-vis Eastern neighbours. Romano Prodi put this strategy as a priority on his political agenda during his leadership of the European Commission. The kickoff of the process was given by a letter dated March 2002 in which Jack Straw, British Foreign Minister, demanded a new approach to Eastern neighbours. This letter was followed by a decision taken in Luxembourg on April 15 approving the intension of Javier Solana and Chris Patten to deepen the concept of wider Europe.[10] In September, Solana and Patten made a joint presentation to the Council in which they demanded a new regional and national framework for relations with Ukraine, Moldova and Belarus to simulate implementation of the CFP. This process also included a new financial instrument, and possibly new institutions. The General Affairs Council on November 18 2002 stated « the need for the EU to formulate an ambitious, long-term and integrated with respect to each of these countries. » At the European Council meeting in Copenhagen, what is now called the initiative « Wider Europe – Neighbourhood » saw his scope expanded to include the countries of the southern Mediterranean. With this new mandate, the Commission leads the process, with the support of the future members, before finally presenting the Communication on March 11, 2003.[11]

What began as an exercise to strengthen EU relations with its immediate neighbours and its new Eastern neighbours has become a strategic document on the whole neighbourhood, both the old and new, enlarged Union. In the first proposal of the EC, the Caucasus was not taken into account. But meeting in Luxembourg, the Commission stated – in accordance with Parliament’s opinion and recommendation of the Council – have to include Armenia, Azerbaijan and Georgia in the European Neighbourhood Policy from they were initially rejected. In this way the new EU policy included the Black Sea as a whole. However, this new policy covers a geographical area from the Pillars of Hercules to the Caucasus Mountains, without any specific mention of a « Black Sea area » or « Black Sea Region. » The Black Sea Countries, concerned by this new policy feel that the Union made a decision « politically incorrect », putting them in the same category as, for i.e. the Maghreb.[12]

Georgia, Azerbaijan, Armenia, Moldova and Ukraine have the eyes on the Union. It is underlined by their desire to be differentiated in the European Neighbourhood Policy from the southern countries of the Mediterranean which are not supposed to join one day the Union.[13]

Moreover, within the EU, some Member States try to promote a more holistic approach to the Black Sea. This is particularly the case of Greece which was advocating for a regional approach of the European Union vis-à-vis the Black Sea. As Acting President of BSEC, Greece assumed the patronage of a first meeting between senior representatives of both EU and BSEC in Brussels, in April 11, 2005. The Communication from EC of December 2006 entitled « Strengthening the European Neighborhood Policy » presents the Black Sea Synergy as an attempt to give a regional dimension to the ENP as a result of the accession of Bulgaria and Romania to the EU in January 2007. The Commission recognizes the need to establish special relations with Eastern neighbors participating in the ENP, which are concentrated in the Black Sea region.

In addition, Turkey will be involved in this new dimension of the ENP even if it is not part of the ENP. The point for Greece is to add a new link between Europe and Ankara and to anchor the BSEC and the whole region to Europe. If the input from Athens for a regional approach seems to be opportunist, taking the profit from the end of UdSSR to increase its own security being surrounded by friendly European allies, this is not the case for Romania.

For Bucharest, a “Black Sea Region” does exist. Thus, we can find the first expression of this in a course given during the academic year of 1942 -1943 by George Bratianu. At the same time Russians and Germans was in the middle of the Kursk battle for the control of the North coast of the Black Sea. The Historian, in this course about the Black Sea history, expressed his own concerns about the survival of his country. For him, Romania with no access to the Black Sea, cannot survive.[14] These concerns are resumed by the Romanian government in1970 in the Treaty with Moscow, reassuring the sovereignty on the Dobrudja and a special mention the Black Sea Region. The Romanian-Soviet Treaty and the Romanian-Bulgarian Treaty, refer directly to the Balkan Peninsula and to the Black Sea area.

The end of the Cold War did not change anything and the new Romania follows the same diplomacy.

Indeed, it is not a hazard if it is a Romanian MEP who was the Reporter of the Report on a new European Union strategy in the Black Sea.[15]

Romania also supports the enlargement to Turkey or to Moldova. Bucharest follows the Polish position on Ukraine which advocate for the integration of this country[16], arguing that it is a European country.

3. The Black Sea, a part of the Neighbourhood?

So, is the Black Sea a European Sea?

Jaucourt in the first edition of the Encyclopedie classified the Black Sea as “une grande mer d’Asie”[17]

We saw that, for some European countries, within the EU, Nations like Ukraine, Moldova or Turkey has their place in Europe.

And for the countries surrounding the Black Sea at the exception of Russia, the future is in Europe. For example the only one Regional cooperation which has given some result, the BSEC is nothing else, for its members, than a waiting room to the European Union.

BSEC is intended, ever since its foundation, to be one of the elements of a « wider Europe », part of the pan-European cooperation. Indeed, for the Turkish government, the BSEC is neither more nor less than an « extension of the European dimension »[18], a bridge between Western Europe and the former countries of the Soviet Union. Turkey is willing to avoid any destabilization of its environment that might hinder their path towards European Union integration. In a sense, the integration of the BSEC in the context of a « Wider Europe » must legitimize the candidacy of some of its members to the European Union. By proclaiming themselves Europeans and part of Europe, the States bordering the Black Sea become eligible for integration into the EU under Article 49 of the European Union Treaty.

The expressions « wider Europe » and « wider Black Sea region » or « extended neighbourhood » were already mentioned in the speeches of Ukrainian Georgian and Turkish officials in the 1990s. The European Commission, in its 2003 Communication on the « enlarged » neighbourhood merely reiterated those concepts developed from 15 years earlier by actors that are outside the EU but who want nothing else than being “Part of Europe”. For States that are BSEC members- with the notable exception of Russia, which talk more about pan-European cooperation- BSEC is one of the tools justifying their subsequent integration to the European Union.[19]

Thus, in its Communication on the Black Sea Synergy in April 2007, the Commission recognized the role of the BSEC, proposing the EU as an observer. The European Parliament, in its report of January 2011 for an EU strategy on the Black Sea, demands better integration of the BSEC in EU policies for the region. For coastal States, it remains clear that the ultimate goal is to stabilize the region in order to join in the short or medium term the European Union.

Thus,Turkey, while considering itself more and more a Regional power, has not yet given up its dreams ofEurope. By establishing the BSEC and trying to boost economic ties with its neighbours, it transposes the European model of stabilization in the Black Sea region, garnering an experience that would enable it to better defend its candidacy in Brussels.

Moreover the creation of structures of cooperation in Europe after the Cold War appears as a response to questions about the future of the construction of a European order. These cooperations have gradually helped to shape and consolidate the overall architecture of the European continent. As for the BSEC affirming in the Istanbul Declaration, its commitment to « contribute to strengthening the process initiated with the CSCE”[20]and work more closely with the future European Union. However, we can wonder if, by proclaiming their willingness to cooperate with the structures resulting from the integration of Western Europe, countries of Eastern Europe do not forget to create their own real structure integration and thereby make the EU free to embody « Europe » in its broadest sense, geographical and civilisationnel.

In addition, the EU enlargements in 2004 and 2007 have weakened or marginalized these structures born fifteen years ago (Visegrad Group, the Free Trade Agreement for Central Europe, BSEC). All these cooperation projects, once « digested » in the EU, have ultimately proved to being simple waiting structures until joining the European Union.

If the actors themselves around the Black Sea are not trying to input a new integration project and are still keen to join the European stage, it is because they consider themselves as European and not Asian or Middle Eastern actors.

For now, if we refer to the Copenhagen criteria, which fixed the condition to be a part of the European Union (plus the Article 49 of the European Union Treaty) it can be argued that the Union’s identity is reduced to an « assembly of deserving democratic nations.[21]

If Turkey joins the EU, it would endorse the policy of indefinite enlargement to all its neighbourhood democratic states. This « expansion » would likely take years, even decades, but it would be one of the key elements of the identity of the Union.

Having said that, is putting Black Sea area in the “Neighbourhood” pertinent?

Indeed, if we say “yes” to Turkey how can we say “no” to Azerbaijan and then Georgia or Armenia?

This way, the Black Sea would be quickly surrounded by European Union Member States. We can find in the Eastern Partnership – launch in May 2008 – a way for the European actors to answer to the questions of the countries of this region. In fact, this new policy aims at increasing the links between the Eastern Europe countries which –except Belarus- are all situated on the Black Sea coast. Officially, the Eastern Partnership is linked to the pre-existent program such as TACIS- INOGATE and is a part of the ENP.[22]

The EU’s Eastern Partnership was initially a Polish-Swedish initiative but was taken over by the European Commission in December 2008 and endorsed by the European Council in March 2009, under the Czech EU Presidency.

Significantly, the initiative is called ‘Eastern Partnership’ or EaP, and not the ‘East European Partnership’ as the countries of the region would have liked. This is because the Commission wanted to distance itself from European Association Agreements with Central and East European countries, which contained the prospect of EU membership.

But, nevertheless, these countries are now differentiated from the South Mediterranean Neighbourhood. Doing so, the EU recognizes their possibility to have a different path.

Conclusion

The EaP is a first step to answer the question lying down around the Black sea about the future of this region as a part of the integrated Europe.

The Black Sea is a mirror where the EU can see its own reflection. What the mirror shows is that in the new organization of the European continent, the EU seems to play the leading role. The image of the Union – incarnation of Europe – remains extremely positive and no regional organization can come to compete with this model. However, the absence of clear answers to questions from states bordering the Black Sea-Turkey’s application, security in the Caucasus, and membership of the Ukraine- could hamper the EU action in the medium term. If nothing seems to prevent the Union to embody the term “Europe”, member states of the BSEC not yet integrated into the EU could be cut off from the new European order by the return of a powerful Russia and a Turkey weary to wait integration. We should wonder if ENP – even ENP + -, in this region is sufficient?

If we don’t answer to this simple question, the possibility to see a Black Sea being a European lake and gateway for Europe toCentral Asiawould then be totally compromised and the Pontus Euxinus will remain a border, an Asian sea, and part of a “Wider/Distant Neighbourhood”.


[1] Annie Jafalian, « La mer Noire : Un Centre de gravité stratégique », Questions internationales, juillet-août 2005, n°14, pp. 62-63

[2] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[3] Annie Jafalian, Ibid.

[4] Commission des communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil : Coopération régionale dans la région de la Mer Noire : état de la situation, cadre pour une action de l’UE visant à favoriser son développement ultérieur, Bruxelles, le 14.11.1997

[5] Courrier international ; Ministre des Affaires Etrangère Polonais dans, « Varsovie et Stockholm mettent cap à l’Est », Mai-juin 2008

[6] Benita Ferrero-Waldner, communiqué de presse de la Commission européenne, IP/07/486, 11 Avril 2007

[7] Katarzyna Pelczynska-Natecz, Alexander Duleba, Laszlo Poti et Vladimir Votapek, The Eastern policy of the EU: The Visegrad Countries’ Perspective, Centre for Eastern Studies, Varsovie, Fevrier 2003

[8] DovLYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[9] Romano Prodi, « A Wider Europe- A proximity policy as a way to stability”, SPEECH/02/619, Bruxelles, 5-6 December 2002

[10] Conseil de l’Union européenne, PV/CONS 18, 7978/02, 3 Juillet 2002, Bruxelles

[11] European Commission , Wider Europe — Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbour, 104 final, 11/03/2003

[12] Informal talk with Ukrainian officials at the Ukrainian Permanent Representation , 26 mars 2009

[13] Jacques Blanc, La politique européenne de voisinage (rapport d’étape), Rapport d’information n°451, Sénat, 2007-2008.

[14] Georges I. Bratianu, La mer Noire, Des origines à la conquête ottomane, première édition posthume 1967, Paris

[15] European Parliament, Report on a new European strategy in the Black Sea, 12 january 2011,

[16] Joanna Konieczna, Poles and Ukrainians, Poland and Ukraine, The Paradoxes of Neighbourly Relations, Batory Foundation Edition, Warsaw, 2003

[17] Encyclopédie ou Dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des métiers, La mer Noire ou mer Majeur, page 366, 10ième Tome, 1770, Paris

[18] Déclaration du ministre turc des Affaires étrangères, Hikmet Çetin dans Neue Zürcher Zeitung, 26 juin 1992.

[19] Ludwig Roger, « Coopération économique de la mer Noire. Vers une «Grande Europe»? », Regard sur l’Est, Dossier #57: «Regards de l’Est sur l’Union européenne», Avril 2011 and V. Shemiatenkov, ““The Wider Europe”: Can the idea be “sold” in the East, European Policy Centre, issue 9, Repairing the damage: European disunity and global crisis, 2003.

[20] Istanbul Declaration, 25 June 1992

[21] L. Bourlange: La question turque, clé du débat constitutionnel, Le Figaro, 03/12/2002, dans

Mouna MEJRI, La candidature turque à l’Union Européenne à travers la presse française, L’Harmattan, 2004, page 36

[22] “EU launches Eastern plan in Russia’s backyard”, Euractiv, 08 May 2009

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Classé dans Avenir de l'Union, Caucase du Sud, CEE, Mer Noire, Roumanie, Turquie

Une politique extérieure européenne limitée : la relation CEE – Roumanie 1972 – 1982

Papier écrit à l’occasion de la conférence du réseau RICHIE à Aarhus les 11 & 12 février 2010

Cet article se focalise sur les relations entre la CEE et la Roumanie au cours de la période de 1972 à 1982. Pourquoi la Roumanie ? Car ce pays qui se voulait plus autonome que les autres Etats du bloc communiste soulève plusieurs questions pour le chercheur désireux de comprendre la construction d’une politique étrangère de la Communauté européenne dans cette région.

En effet le Communisme roumain dans les années 70 se démarque des autres communismes d’Europe de l’Est. Essentiellement par sa politique étrangère qui se veut « indépendante ». Cette nouvelle posture de la Roumanie est bien accueillie dans le monde occidental et notamment en Italie et en France, pays membres de la CEE qui ont avec la Roumanie des liens étroits, notamment sur le plan culturel.

Cependant, Guerre Froide oblige, on ne peut pas étudier les relations entre Roumanie et CEE en faisant l’impasse sur l’autre organisation économique du continent, le Conseil d’Assistance Economique Mutuelle. Ce sera donc à partir des relations entre la CEE et la CAEM que nous en viendrons à étudier les relations Roumano-européennes proprement dites.

En effet, cette posture « indépendante » a-t-elle réellement eu un effet facilitateur dans les échanges entre la Communauté et Bucarest ? On peut se demander si réellement la Roumanie était « indépendante » de son propre chef ou bien si ce n’était pas une « indépendance » téléguidée depuis Moscou pour abuser les capitales occidentales. Il y a lieu donc de se demander si la CEE, grâce ou malgré l’ « indépendance roumaine » a pu réellement obtenir des résultats politiques avec la Roumanie et si non, en quoi les relations entre la CEE et la Roumanie ont influencé la construction d’une politique étrangère communautaire.

La CEE, le CAEM et la Roumanie

Le CAEM est né le 25 janvier 1949, six pays de l’Europe de l’Est, l’URSS, la Bulgarie, la Tchécoslovaquie, la Hongrie, la Pologne et la Roumanie forment le Conseil d’Assistance Economique Mutuelle.

Il faut attendre 1962 et une « recommandation » de son secrétariat, pour que la nature de l’organisation se précise. Cette « recommandation » invite les Etats membres à coordonner leur plan de développement économique pour qu’il puisse être l’objet de changement imposé par les impératifs de l’un ou l’autre membre selon le principe de la « division internationale du travail ». Ce qui souleva des oppositions, notamment de la Roumanie, laquelle craignait que ses projets de développements industriels puissent être sacrifiés pour soutenir ceux des autres pays, lui réservant un rôle de simple fournisseur de produits agricoles et de matières premières.

Les relations entre la CEE et le CAEM se résument en trois phases. La première phase est un refus de reconnaissance qui s’achève en 1971.

En effet, les tentatives hésitantes de la Communauté, dans les années 60, pour adopter une position commune dans les relations commerciales avec les pays du Comecon se sont heurtées au refus soviétique de reconnaitre juridiquement la CEE, et d’établir des relations avec ses institutions.

Les vingt années de la première phase correspondent à la période que l’on peut appeler « des slogans », où dans les pays du bloc socialiste en général, l’idéologie dominait toutes les relations sociales et économiques. Pendant cette période la CEE était considérée comme l’instrument économique de l’OTAN : elle faisait partie de l’encerclement capitaliste « contre » l’Union soviétique, et était considérée comme un appendice de l’impérialisme américain. Le fondement théorique de cette position reposait sur les « 17 thèses » sur le marché Commun publiées en 1957 par la revue « Kommunist », suivies des « 32 thèses sur l’intégration impérialiste dans l’Europe Occidentale », publiées en 1962. En réalité, un observateur averti aurait pu trouver dans les 32 thèses un progrès par rapport au 17 thèses précédentes. En effet à Moscou on commençait à admettre qu’une coopération économique pragmatique et limitée aurait pu ne pas être exclue a priori.

Moscou reconnait alors l’existence d’un ensemble de pays réunis dans le cadre d’une communauté européenne avec qui l’on doit dialoguer. Cette période dure jusqu’en 1985. C’est donc cette seconde phase qui nous intéresse.

Celle-ci commence lorsque Brejnev parle de la CEE n’ont plus comme un « phénomène transitoire » sous dépendance américaine mais comme une réalité permanente en évolution.

En juillet 1973, le secrétariat du CAEM prit donc contact avec la CEE (pas avec la Commission mais avec la Présidence du Conseil), suite à ces contacts la Commission fut chargée par le Conseil de poursuivre les relations.

Mais la question du type de relation se pose alors, bilatérale ou de groupe à groupe ?

La seconde option fut ignorée. En effet le CAEM n’avait pas de compétences commerciales aussi étendues que celles de la CEE, mais surtout, cette solution ne répondait pas vraiment aux objectifs politiques de la CEE.

Ainsi, le temps que le CAEM a pris pour répondre aux propositions de la CEE sur les relations entre les deux organisations marquent le soucis de l’URSS qui souhaite que le CAEM réponde d’un seul bloc mais lutte contre les Etats membres et notamment la Roumanie qui a peur de voir son autonomie économique être encore plus rognée par une URSS hégémonique, or pour la CEE l’objectif n’est sans doute pas de favoriser une intégration du CAEM plus poussée qui aboutirait à une hégémonie totale de l’URSS sur l’Europe de l’Est.

Un négociateur communautaire souhaitant obtenir des concessions avec le CAEM dans son ensemble se trouve donc devant un problème insoluble. Soit l’URSS s’abstient d’user de sa puissance et les Etats membres mettent un délai irraisonnable pour répondre. Soit l’URSS parviendrait à une intégration de ces politiques: les concessions ne pouvant se faire qu’au détriment de l’autonomie économique des pays en cause.

Malgré tout, en mai 1974, la Commission informe les pays de l’Est de sa disponibilité à ouvrir les négociations avec chacun d’entre eux, c’est un refus. Cependant des «  arrangements » se mettent en place sur l’acier ou la nourriture[i]. Mais la Communauté évita de donner trop de publicité et de poids à ces arrangements, pour ne pas mettre en difficulté les Pays impliqués et pour préserver les possibilités d’actions futures.

Deux ans plus tard en février 1976, le secrétariat du CAEM propose à la CEE un projet d’accord de groupe à groupe. Les négociations s’ouvrirent en 1977 mais les projets de textes et les objectifs étaient trop divergeant et en 1980, les négociations furent interrompues par un commun accord. Contrairement à l’URSS, les autres pays de l’Est sont fortement influencés par les politiques de la Communauté. De dimension plus faible, plus proches de la Communauté, ils exportent vers celle  ci une grande part de leur production (5 à 20% de leur PNB dans certains cas).

En effet, en l’absence d’un CAEM aux structures supranationales, la Roumanie et les autres membres du CAEM peuvent continuer à mener des relations bilatérales avec la CEE[ii].

La plupart de ces pays sont dans une situation inconfortable entre deux géants économiques et se trouvent affectés par les politiques de chacun d’eux[iii]. Et si les autres pays de l’Est ont, comme l’URSS, refusé également de reconnaitre la CEE, bien que leurs intérêts soient affectés par les politiques communautaires ils ont pris assez tôt des contacts officieux avec la Commission.

Ainsi, la Communauté n’a pas été tout a fait sans répondre au désir que manifestent les pays de l’Est, de négocier avec elle. Elle a accepté de légers ajustements dans sa politique agricole commune pour faciliter l’importation de certains de leurs produits.

L’URSS n’a pas fait d’objections à ce que ces pays négocient séparément avec la CEE sur un petit nombre de questions sectorielles. Du coté communautaire, ces questions relèvent dans tout les cas de la politique commerciale commune car elles portent sur les tarifs, les prélèvements, et les contingents.

Cependant, seule la Roumanie décida d’aller plus loin en 1979, en signant avec la CEE un accord commercial et un autre pour créer une commission mixte au niveau ministériel[iv].

La CEE et l’ « indépendance roumaine »

En effet, dans le bloc Soviétique seule la Roumanie semble montrer des signes d’indépendance politique. Ainsi elle n’a jamais vraiment participé aux opérations du Pacte de Varsovie, notamment lors du Printemps de Prague ou elle a fait venir des chars sur ses pistes d’aérodromes pour empêcher les avions russes de s’y poser. Avec l’avènement de Ceausescu, les chancelleries occidentales semblent se réjouir d’un réveil national roumain qui pourrait lézarder le bloc de l’est[v].

Etait ce pour prouver son indépendance que la Roumanie, tout au long des années 70 va multiplier les avances vers les institutions communautaires ? Où bien jouait-elle une partition préparée depuis Moscou ?

En 1971 seule la Roumanie avait déposé une demande auprès de la CE pour faire partie du Système de Préférence Généralisé. La CEE est d’accord et inscrit la Roumanie le 1er Janvier 1974, le seul autre pays de l’est à y être inscrit est la Chine[vi].

Mais selon certains, l’indépendance de la Roumanie fut crée par le Kremlin. L’ «indépendance roumaine » n’aurait cessé de servir de « ballon d’essais » et a été utilisée comme antenne de transmission et de réception entre les deux blocs. Si le Kremlin n’a pas jugé nécessaire d’écarter Ceausescu, comme il a dû le faire pour Dubcek ou Karmal, c’est que « l’indépendance roumaine » servait ses intérêts[vii]. Est ce aussi simple ? La réponse est sans doute plus nuancée[viii].

Tout d’abord, il faut comprendre que dans le système politique roumain, la politique extérieure dépend largement des décisions de Ceausescu. Le régime le reconnait lui-même : toute l’activité internationale du pays est « étroitement et indissolublement liée à la politique intérieure, aux impératifs de l’édification d’  une société nouvelle sur le sol de Roumanie »[ix]

En effet, le discours communiste assimile histoire de la nation et lutte révolutionnaire : Ceausescu s’en est souvent et longuement expliqué. Par exemple, en juin 1966, « le parti communiste est le continuateur des luttes séculaires livrées par le peuple roumain pour l’indépendance du pays, pour la formation de la nation roumaine et de l’Etat national unitaire, pour l’accélération du progrès social et de la marche en  avant de la Roumanie sur la voie de la civilisation. [x]. » Cette formule et d’autres répondraient à un souci de légitimation de l’action du parti communiste roumain à l’intérieur, écho des discours de coopération internationale à l’extérieur, fondée sur le respect mutuel entre Etat quel que soit son régime social.

La décision soviétique d’en finir avec le printemps de Prague offre l’occasion à Ceausescu de se présenter en défenseur de la nation. Ainsi, en ne suivant pas l’URSS, et en se posant comme patriote, il réussit à se rallier la population et à renforcer son emprise sur la société roumaine. La politique extérieure sert avant tout à la politique intérieure.

En effet, si la Roumanie fait preuve de détachement vis à vis de l’URSS c’est car celle ci en déstalinisant à partir de 1954, ne pouvait plus être un allié sûr pour le PC roumain et soutenir sa main de fer sur le pays.

Ceausescu bénéficie à l’intérieur, des retombées d’une politique extérieure interprétée par l’Occident comme une politique d’indépendance nationale dont on oublie qu’elle demeure au service de l’Internationale.

En effet, si Ceausescu a débattu au sein des réunions du pacte de Varsovie, et il l’a fait très fortement lors de la réunion du Pacte à Sofia en mars 1968, et jamais en dépit de la crise du printemps 1968, il n’a voulu ni le briser ni le quitter. En 1989 il en réclamait le renforcement. Ce qu’il expose en 1968 et en 1969 à l’occasion des réunions des partis communistes à Moscou, c’est que la force du bloc communiste et du mouvement communiste dépend en premier ressort de la force et de l’unité de chaque composante nationale[xi].

D’un autre coté, si l’URSS n’a jamais vraiment pu menacer le régime roumain, c’est car il n’y avait plus de troupes soviétiques sur le sol roumain depuis 1958, ce retrait fut accompli à la suite du projet de Kroutchev de faire sortir la Grèce et la Turquie de l’OTAN en neutralisant les Balkans[xii].

Mais l’ « indépendance Roumaine » n’est jamais allée jusqu’à remettre en question l’appartenance au bloc soviétique et alors même qu’était prônait l’insularité et l’autarcie, dès le début des années 80 fut réamorcée la coopération avec l’URSS. On a parla guère dans l’opinion publique roumaine. De fait, l’indépendance roumaine, en renforçant Ceausescu, renforçait la stabilité de la Roumanie et évitait ainsi que la Roumanie ne soit tentée de rejoindre l’autre camp.

Dans un même temps, on assiste à un glissement précoce du Communisme vers le Nationalisme, glissement qui pourrait être mis en parallèle avec le Nationalisme issus du Socialisme en Yougoslavie –pays avec lequel la Roumanie entretenait d’étroites relations-, avec les résultats que l’on sait.

Une fois expliqués les tenants et les aboutissants de l’ « indépendance roumaine », on peut alors comprendre pourquoi la CEE n’a jamais obtenu le moindre résultat politique dans ses relations avec la Roumanie. La CEE ne pouvait pas jouer sur cette « indépendance » pour faire avancer les pions de la démocratie, car cette « indépendance » servait surtout au régime pour assoir sa puissance. Enfin malgré toutes les déclarations d’intentions des membres de la Communauté, la CEE resta cantonnée dans les seules relations économiques.

Sur ce plan donc, les liens de la Communauté avec la Roumanie dans les premières années de la décennie 70 s’inscrivent dans le climat de détente de cette période. Elles sont essentiellement d’ordre industriel.

La crise de 1973 changea la donne. Les pays de l’Est, et particulièrement la Roumanie ne purent rien faire d’autre que de continuer à payer leurs achats aux banques occidentales. Tandis que les investissements directs de l’occident diminuaient. Cette situation aurait pu mener rapidement à une banqueroute. Mais l’URSS dans un premier temps ne l’a pas permis.

Dans la seconde moitié des années 70, la faible compétitivité des industries de l’Est et la crise énergétique aidant, les banques occidentales augmentèrent le service du crédit ce qui fit plonger la Roumanie et provoqua une crise de confiance envers le CAEM[xiii].

Cependant, malgré un contexte économique négatif et les obstacles politiques, les relations entre Bucarest et Bruxelles ne cessèrent à aucun moment. Dans ces relations, l’objectif principal de la Roumanie est d’obtenir de la Communauté la clause NPF (clause de la nation la plus favorisée) et l’élimination des restrictions quantitatives à l’importation. Pour la CEE, il s’agit de développer les échanges avec les Pays de l’Est. Ceci car les entreprises communautaires poussent pour que la CEE veille d’avantage à obtenir des garanties d’accès aux marchés des pays d’Europe de l’Est. Quant aux restrictions quantitatives à l’importation qui subsistent dans la Communauté, la suppression de certaines d’entre elles ne saurait être envisagée que progressivement et moyennant des contreparties équivalentes et vérifiables. Pour cela les accords avec les Pays d’Europe de l’Est prévoient généralement:

–         une clause de sauvegarde générale, dont le maniement est assez simple, assortie d’une procédure d’urgence permettant de prendre des mesures conservatoires sans consultation préalable du partenaire.

–         une clause de prix, permettant de compenser, si nécessaire, le mode erratique de fixation des prix dans les Pays partenaires.

De plus, à l’égard des Pays d’Europe de l’Est, le régime communautaire en matière de règle d’origine fait l’objet d’une application stricte.

Jusqu’en 1974, les relations entre la Roumanie et les Etats membres des Communautés européennes ont été réglées par des accords bilatéraux avec chacun de ces derniers.

En 1975, la Communauté est devenue seule responsable des relations extérieures avec les pays à commerce d’Etat et, par conséquence, a offert à chacun d’eux la possibilité de conclure des accords commerciaux avec elle.

Conformément à cette approche, des consultations informelles ont eu lieu entre la Commission et les autorités roumaines afin d’examiner par quels moyens leurs relations auraient pu être approfondies. Si celles-ci n’ont pu aboutir à un accord global de coopération, elles ont cependant permis la conclusion d’arrangements bilatéraux régissant le commerce des produits textiles et des produits sidérurgiques. Ces arrangements ont pour base juridique l’article 113 du Traité de Rome et ont été négociés à la fin 1977, ils ont pour objectif de donner un cadre aux échanges entre la CEE et la Roumanie et le cas échéant, fixer des plafonds.

En outre, en Juillet 1980, sont signés deux accords, l’un portant sur les échanges industriels et l’autre sur l’institution d’une commission mixte.

L’accord sur le commerce des produit industriels comprenait, notamment, un engagement de la Communauté d’accorder le plus haut degré possible de libération aux importations de produits originaires de Roumanie et une clause de sauvegarde. De son coté la Roumanie prends l’engagement de diversifier ses importations de produits originaires de la Communauté.

La Commission mixte a pour mission d’étudier les mesures d’aider à développer et diversifier les échanges entre la CEE et la Roumanie.

A partir de 1980, et malgré la signature d’accords, le pays procède à une réduction draconienne de ses importations afin de réduire sa dette. Ce qui entraine un déficit communautaire de 55 millions d’Ecus[xiv]. Dans le même temps, cette politique autarcique provoque une situation insoutenable pour la population roumaine. Situation que la Communauté ne dénoncera pas avant 1989.

De fait, et malgré les protestations d’exilés roumains[xv], la CEE et les Etats membres ne se penchèrent pas sur la situation intérieure roumaine ou peu. En acceptant l’image d’une Roumanie « indépendante », l’Occident en général et la CEE en particulier a renforcé le pouvoir en place. De plus la CEE, à partir de 1973 soucieuse de faire avancer le « processus d’Helsinki », avait trouvé en la Roumanie un « allié » qui par sa politique de promotion de la coopération multilatérale servait les objectifs de la CEE pour créer un véritable espace de dialogue à l’échelle européenne et sécuriser le continent. Il faut rappeler aussi que la CEE a choisi de mettre son poids politique, plutôt dans le « processus d’Helsinki » que dans les relations bilatérales avec les Etats de l’est[xvi].  Pour mettre en œuvre le système recommandé par le « rapport Davignon » et la Coopération Politique, les Neuf avaient pensé à deux sujets : la CSCE et la contribution des Européens en matière de garanties internationales d’un règlement israélo-arabe. Le premier sujet fut traité avec succès. Le second attend toujours.

Ainsi, la CEE ne parla pas de droits de l’Homme et d’évolution politique à la Roumanie avant 1989[xvii], elle n’établis pas de clause de « conditionnalité », comme on a pu en voir notamment après 1994 et l’arrêt de la cour des communautés européennes liant l’aide communautaire à la défense des droits de l’Homme[xviii].

En définitive, pour la CEE, la Roumanie a le mérite de venir vers elle et implicitement de reconnaître son existence en tant qu’entité politique. Reconnaissance qui du coté de l’URSS ne viendra qu’en 1985, lors de la troisième phase des relations entre le CAEM et la CEE.

Si la CEE a toujours été favorable aux relations avec les pays de l’Est est donc avec la Roumanie, malgré les obstacles politiques et commerciaux, c’est car elle souhaite, surtout au lendemain du Sommet de La Hague de 1969, se doter elle aussi, d’une politique étrangère autonome voir même d’une « Ostpolitik[xix] ». De plus, au vue de la faiblesse des relations économiques entre la Roumanie et la CEE, (la part confondue des échanges avec tous les pays de l’Est atteint à peine le niveau des échanges avec la Suisse en 1987[xx]) l’objectif est donc bel et bien politique. En effet pour la CEE, il s’agit d’éviter que la coupure entre Est et Ouest continue à s’élargir, et d’accroitre ainsi la dépendance de ces Etats vis à vis de l’Union soviétique. Elle est donc favorable à des négociations commerciales avec les gouvernements du CAEM pris séparément. En refusant de semblable négociation avec le CAEM lui même, la Communauté a voulu pousser les Etats de l’Est à négocier directement avec elle.

Pourtant, à aucun moment la Roumanie n’a consenti, ni même envisagé de modifier son comportement tant à l’extérieur qu’à l’intérieur, a aucun moment elle n’a remis en cause son appartenance au bloc de l’Est ou son régime politique. L’ « indépendance » roumaine et ses relations avec la CEE n’ont pas engagé de grands changements dans la politique tant intérieure qu’extérieure de ce pays.

Cependant, à l’échelle continentale, la Communauté réussit à obtenir des résultats. Profitant du poids des pays membres dans le financement de l’organisation de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe et d’un certain désintérêt des Etats-Unis, les pays de la Communauté ont réussi à unifier leur position, et à imposer leurs conditions dès 1975 dans les discussions est/ouest à Helsinki: la CEE admet l’idée d’une non ingérence dans les pays du pacte de Varsovie en contrepartie du respect des clauses de la CSCE sur les droits de l’Homme[xxi]. On peut admettre que ce fut une « victoire diplomatique » -qui ne fut pas reconnue comme telle au moment des faits- de la CEE.

Plus frappant est le fait que la CEE, qui souhaitait s’imposer comme un acteur international à part entière[xxii] , n’a pu obtenir cette « victoire » que dans le cadre multilatéral.

Si nous soulevons cet exemple de réussite diplomatique communautaire, c’est pour mieux mettre en relief le manque de moyen de pression de la CEE au niveau bilatéral dans ses relations avec la Roumanie. D’un point de vue général, les relations CEE-Roumanie nous enseignent que la CEE ne pouvait pas faire valoir ses valeurs dans un simple « tête à tête » avec un autre pays. Elle n’en avait ni la force ni les moyens, car le contexte de Guerre Froide limitait sa marge de manœuvre et ses Etats membres la cantonnaient aux relations commerciales.

On le voit, la politique étrangère de l’actuelle Union européenne doit beaucoup à celle de la CEE qui a façonné la dimension de « soft power » de l’UE: priorité aux négociations, politiques de sanction et de contrepartie, promotion de valeurs sur la scène internationale et multilatéralisme, mais faiblesse dans les relations bilatérales, dépendance vis-à-vis des Etats-Unis, tiraillement entre Etats membres et divisions institutionnelles dans la production de sa politique étrangère.


[i] TOSI Dario, Le relazioni della CEE con I paesi dell’Est europeo: aspetti generali e recenti sviluppi, EST-OVEST, Trieste, Anno 18. n° 4. 1987

[ii] BOYES Roger, Ceaucescu visit affirms Romania’s independent line, Financial Time, 13 juin 1978

[iii] PINDER John, Les négociations entre la CEE et le COMECON, Politique étrangère, volume 45, n°3, 1980

[iv] BEL Jacques, Les relations entre la Communauté et le Conseil d’assistance économique mutuelle, dans Revue du marché commun, Paris, n° 318, Juin 1988

[v] VELO Dario, The prospects of coopération between EEC and COMECON, Journal of regional policy, Vol. 6, n°3 July-September 1986

[vi] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations entre la CE et les pays de l’Europe de l’Est, Bruxelles, CE, 1990

[vii] FRANK Nicolette, Roumanie: une indépendance en trompe l’œil, Politique Internationale, Paris, 1986

[viii] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations de la Communauté européenne avec le COMECON et ses membres de l’Europe de l’Est, Europe Information, Relation extérieures, 1989

[ix] ANDREI Stefan, Ministre des Affaires étrangères de la république socialiste roumaine, La conception du parti communiste roumain sur les relations internationales contemporaines, Bucarest, 1981, dans la revue roumaine d’études internationales, n° XV, 3

[x] DURANDIN Catherine, Histoire de la Nation roumaine, Question au XXe, édition complexe, Bruxelles, 1994

[xi] AFP 10 01 77, Communiqué PC italien et roumain :

Après la réunion des PC d’Europe a Berlin, réaffirmation de la “liberté” de chaque parti de suivre des “voies correspondant aux conditions historique nationale, sociale et politique de chaque pays”.

[xii] ORESCO Serban, La voie roumaine et les contradiction d’une politique d’indépendance, Le Monde diplomatique, mai 1979

[xiii] TIRASPOLSKY Anita, Le malaise des échanges Est-Ouest en 1981-1982, Le Courrier des pays de l’Est, Paris, n°268, Décembre 1982

[xiv] PINDER John, Ibid.

[xv] Entretien avec Michel de Roumanie, conduit par FRANCK Nicolette, politique internationale, n°32 1986, Bruxelles

[xvi] Conférence de S. Exc. M. Jacques ANDREANI : « Le piège : Helsinki et la chute du communisme », le 6 février 2006 à Bruxelles au Palais d’Egmont

[xvii] ROSSETTI Giorgio, Rapport sur les relations économiques entre la Communauté européenne et la Roumanie, CE, Parlement européen, commission des relations économique extérieures, Luxembourg, 1989

[xviii] CJCE, 3 décembre 1996, Portugal contre Conseil, aff. C-268/94, Rec, p.I-6177, point 23 de l’arrêt. « La politique de la Communauté européenne contribue à l’objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l’Etat de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; l’article 130U, paragraphe 2 du Traité prévoit que la Communauté doit tenir compte de l’objectif du respect des droits de l’Homme lorsqu’elle arrête des mesures dans le domaine de la coopération au développement. »

[xix] MONTANI Guido, l’Europe et le COMECON. Vers une Ostpolitik européenne?, dans le Fédéraliste, Pavia. N°3, Décembre 1985

[xx] COMMISSION EUROPEENNE, Les relations entre la CE et les pays de l’Europe de l’Est, Bruxelles, CE, 1990

[xxi] Coordonné par Jean Marc Huissoud et Pierre Royer, Europe: la puissance au bois dormant, Rapport Anteios 2009, PUF

[xxii] Journal of European Integration History, 1/2009, volume 15

Archives et ouvrages :

RAMERIE Louis, Tensions au sein du COMECON, le cas Roumain, Politique étrangère, volume 28, n°3, 1963

DE LA SERRE Françoise, La CEE et l’Europe de l’Est, Revue Française de science politique, volume 24, n°6, 1974

FAKIROFF, Nicolas, A quand l’établissement de relations entre la C.E.E. et le COMECON?, dans Le Monde diplomatique. Novembre 1975, n° 260, p. 9.

CAGNAT René, Relations entre la CEE et le CAEM : problématique et historique, Mémoire de Maitrise – Paris V, 1979

PINDER John, Les négociations entre la CEE et le COMECON, Politique étrangère, volume 45, n°3, 1980

INOTAI András, Economic relations between the CMEA and the EEC : fact, trends, prospects, dans Acta oeconomica, 1986

MOSES Alfred, Romania’s Nato bid, in Sais review, a journal of International Affairs, Washington, volume 28, n°1, 1998

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