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Communication a the LMU Symposium in Munich the 9/10 June 2011

Since 1997, the European Commission has a special policy toward theBlack Seaand its surrounding under consideration. With the launch of the Black Sea Synergy in April 2007, the European Union seems to demonstrate the will to implement a regional strategy in this region. European security, energy supply, migration and the attractiveness of the EU for its neighbours represent the background of the EU action in theBlack Seacountries.

The first objective of this presentation will be to attempt to review why the EU waited so long before proposing a regional action toward theBlack Sea.

In fact, after the first communication on theBlack Seain 1997, the Commission waited more than 10 years before publishing the so called Synergy.

For the second objective, we will investigate some of the reasons that may have driven the European Commission to propose such an initiative.

Within the EU, Romania and Greece are the main advocates of a Black Sea “Region”.

Greece has always had diplomatic interests towards the Balkans and beyond toward theBlack Seaarea. Most importantly, through the creation of a Black Sea dimension in the ENP,Turkeywould be involved in the ENP whetherAnkaralikes it or not, and the connections betweenAnkaraandBrusselswould necessarily proliferate. In fact, from the perspective ofAthens,Turkeyshould join the EU, even if the relationship betweenGreeceandTurkeyhas not always been friendly. Promoting a Black Sea policy which involves bothTurkeyand Balkans is part of the traditional diplomacy ofGreece: insuring its security.

For Romania the need is even more obvious. This country since the very beginning of its history has always considered the Black Sea as a Region and its access to the sea vital for its own survival. We can find traces of this diplomacy in the dispute withBulgariaabout the Dobrudja or find a special paragraph about Black Sea region in the Treaty between Bucharest and Moscow of 1970.

Nowadays, Bucharest and Athens support all EU initiatives toward the region, from the European Neighbourhood Policy to the Eastern Partnership and of course, the Black Sea Synergy.

Finally, we will offer an analysis of the consequences for the EU of the promotion of a Black searegional policy.

We can consider the Black Sea Synergy as a part of the chain of the regional cooperation around the EU (Barcelona Process, Baltic Council) but this is not precise.

Indeed, the EU has never shaped the Black Sea Synergy as a new regional cooperation. In fact, the only regional organisation to which the countries of the Black Sea area – exceptRussia- want to adhere is the European Union. Following the Great Enlargement the shores ofRomaniaandBulgariabecome the new borders of the EU, in front of them Asia and theMiddle East. Nevertheless the countries of South Caucasus andTurkeyare willing to join the EU.

Thereby, the Black Sea Region questions the EU about its ultimate borders. The questions risen by theBlack Sea“region” do not only concern economy, security or energy, but also the EU identity. And the question of identity leads to the main Black Sea issue: is the concept of “Neighbourhood” appropriate for this region?

1. The evolution of the perception of a Black sea area for the EU actors since the end of the Cold War.

The opening of the Berlin Wall in 1989, the German reunification, the collapse of the Soviet Empire, the end of the Warsaw Pact seemed to give the definitive victory to the liberal system and marked the beginning of the total domination of the free market economy and liberal democracy in the world. Some spokes about the “End of History”.

In fact, we actually face a “restarting” of history on European soil after nearly half a century of freezing, forcing European governments to redefine the goals and resources allocated to the European construction. Europe still faces threats and challenges of common security for all its members. The outbreak of conflict in the Balkans demonstrated that the war has not disappeared from our continent.

However, while history and geographical proximity link the Black Sea to Eastern Europe, the European Union has begun to perceive it as a full-fledged region with the prospect of Enlargement. In examining the reasons that led the EU to develop a regional vision : by regional vision, we mean the recognition by the EU through its policies or statements of its leaders to the existence of a geographical and defined policy and actions aimed at strengthening cooperation between the states of this area.

With the Enlargement, which has kept the Union busy from 1993 to 2000 – the stability problems of Eastern Europe and Black Sea countries seem to have been relegated to the background of EU concerns.

Though, these countries form a set area of major importance for the Union to the extent they are- from the Caspian Sea to Ukraine, or producer of oil or energy transit zone, or state candidate or state where the EU plays a role in the so-called civilian missions, either all at once. This is this set of countries we would call “The Black Sea area”.

The fall of communism and the end of the Cold War marked the end of the bipolar era and defined a new array of « geopolitical unity » of the Black Sea[1]

The changing perception of the Black Sea area for the European Union has gradually refined as its borders were advancing eastward and its Common Foreign and Security Policy (CFSP) became more and more concrete. The Black Sea area is not mentioned as such in the early 1990s. For the Union, it has never been a proper « region ». While there is still certain vagueness on the definition by the Union of Central and Eastern Europe and the Balkans, Brussels has never put Russia, Ukraine, Moldova and Belarus in the same regional category, but rather regarded the “ex-Soviet Union” as the reference. Thus, with the Community Assistance for the Commonwealth of Independent States (TACIS), the Union determined its aid targets for the whole region – including twelve states with geography, political cultures and therefore very different perspectives. Thus, the Eastern neighbors were, lost, in category CIS or former Soviet Union.[2]

The first attempt to create a regional approach to the Black Sea was a Communication from the Commission to the Council the 14 November 1997, following a demand from the Dublin European Council of December 1996 asking for “regular report about a large range of regional activities from the Arctic to the Black Sea.”

The name of this communication was “Regional Cooperation in the Black Sea region: state of the situation, framework for a future action of the EU.”

This communication proposed to work closely with the Organization of Economic Cooperation of the Black Sea.

Indeed, Turkey first realized that a regional organization could be relevant for building stability and peace. At the end of the Cold War has been created under the leadership of Turkey, the Black Sea Economic Cooperation. Meeting in Istanbul on 25 June 1992, Representatives of eleven States neighbouring coastal zone committed to promote their economic relations – bilateral and multilateral – and to make their territories a space of peace, security and prosperity. Areas of cooperation included in particular transport and communication, energy and raw materials, tourism and environment.[3] The EC Communication stated explicitly that the EU supports and is keen to work with all kind of Regional cooperations to reinforce “the stability and prosperity” in Europe.[4]

But still, there is some « restraint » of the Union to commit in the Black Sea area and thus to define it. The geopolitical reality of this region, a gray area between « empire » that is expanding (the Union) and a former empire (Russia), makes it difficult for the EU.

If we also add to the uneasy relationship with Russia that the Black Sea area for the Union has at least four kinds of countries:

1. “Countries such as Belarus, Ukraine and Moldova, whose territories are situated wholly in Europe, under the Treaty of Rome, the right to apply and, perhaps, to become an EU member.”[5]

2. States of theSouth Caucasuswhose the geographical definition is still confused yet remain too « far » to join one day the EU, even if the door is still open.

3. Turkey which is a candidate.

4. Russia has a separate status in the Union’s foreign policy throughout the1990s and 2000s. This multiplicity of actors has prevented, until 2007, from acting in the Black Sea area.

We can understand why it takes so long for the EU to “start” promoting a regional vision for the Black Sea.

Yet the strategic importance of this region vis-à-vis the West and in particular Europe, has increased only in recent years.

It is with the Enlargement to Bulgaria and Romania that the Black Sea is finally seen as a regional entity by the European Union.

« Since the accession of Bulgaria and Romania, the EU is part of the Black Sea region. Today, we kept the promise made last December to add a regional dimension to the ENP. The time is ripe to focus political attention at the regional level and invigorate ongoing cooperation process by opening an additional space for cooperation with Russia, Turkey and our eastern ENP partners. I am also hopeful that Black Sea Synergy helps create a better climate for resolving « frozen conflicts » in the region. « [6]

But, barely launched, the new Black Sea Synergy is already in danger. In fact, some EU Members states –Poland,Romania-are keen to see the whole region to join European Union. In this perspective, the so called Synergy is far from sufficient.

2. The Eastern countries of European Union and a Black Sea Region

From 1998 and the enlargement to ten new member States, the European policy vis-à-vis the East has changed. Poland in particular mentioned the need for « Eastern dimension » of the EU in spring 1998. Some of Polish research institute have had an influence on the Polish proposal, including the Center for Eastern Studies and the Stefan Batory Foundation in Warsaw.[7] The Polish government has participated to the development of the Communication on « Wider Europe » with a « non-paper » circulated to the Council of the EU and the Commission in late 2002. The other Member States and future members also participated to this process. Poland and the Visegrad Group have asked the EU to adopt a strategy towards its new Eastern neighbours. Until 2001, the Poles have stressed the need to give a clear signal to Ukraine for an association and eventual membership.[8]

In 2002[9] two years before the Great Enlargement, the EU focuses on the management of all its border regions and the management of the Black Sea area. With the enlargement on the horizon, Brussels and EU member states began to consider a new EU strategy vis-à-vis Eastern neighbours. Romano Prodi put this strategy as a priority on his political agenda during his leadership of the European Commission. The kickoff of the process was given by a letter dated March 2002 in which Jack Straw, British Foreign Minister, demanded a new approach to Eastern neighbours. This letter was followed by a decision taken in Luxembourg on April 15 approving the intension of Javier Solana and Chris Patten to deepen the concept of wider Europe.[10] In September, Solana and Patten made a joint presentation to the Council in which they demanded a new regional and national framework for relations with Ukraine, Moldova and Belarus to simulate implementation of the CFP. This process also included a new financial instrument, and possibly new institutions. The General Affairs Council on November 18 2002 stated « the need for the EU to formulate an ambitious, long-term and integrated with respect to each of these countries. » At the European Council meeting in Copenhagen, what is now called the initiative « Wider Europe – Neighbourhood » saw his scope expanded to include the countries of the southern Mediterranean. With this new mandate, the Commission leads the process, with the support of the future members, before finally presenting the Communication on March 11, 2003.[11]

What began as an exercise to strengthen EU relations with its immediate neighbours and its new Eastern neighbours has become a strategic document on the whole neighbourhood, both the old and new, enlarged Union. In the first proposal of the EC, the Caucasus was not taken into account. But meeting in Luxembourg, the Commission stated – in accordance with Parliament’s opinion and recommendation of the Council – have to include Armenia, Azerbaijan and Georgia in the European Neighbourhood Policy from they were initially rejected. In this way the new EU policy included the Black Sea as a whole. However, this new policy covers a geographical area from the Pillars of Hercules to the Caucasus Mountains, without any specific mention of a « Black Sea area » or « Black Sea Region. » The Black Sea Countries, concerned by this new policy feel that the Union made a decision « politically incorrect », putting them in the same category as, for i.e. the Maghreb.[12]

Georgia, Azerbaijan, Armenia, Moldova and Ukraine have the eyes on the Union. It is underlined by their desire to be differentiated in the European Neighbourhood Policy from the southern countries of the Mediterranean which are not supposed to join one day the Union.[13]

Moreover, within the EU, some Member States try to promote a more holistic approach to the Black Sea. This is particularly the case of Greece which was advocating for a regional approach of the European Union vis-à-vis the Black Sea. As Acting President of BSEC, Greece assumed the patronage of a first meeting between senior representatives of both EU and BSEC in Brussels, in April 11, 2005. The Communication from EC of December 2006 entitled « Strengthening the European Neighborhood Policy » presents the Black Sea Synergy as an attempt to give a regional dimension to the ENP as a result of the accession of Bulgaria and Romania to the EU in January 2007. The Commission recognizes the need to establish special relations with Eastern neighbors participating in the ENP, which are concentrated in the Black Sea region.

In addition, Turkey will be involved in this new dimension of the ENP even if it is not part of the ENP. The point for Greece is to add a new link between Europe and Ankara and to anchor the BSEC and the whole region to Europe. If the input from Athens for a regional approach seems to be opportunist, taking the profit from the end of UdSSR to increase its own security being surrounded by friendly European allies, this is not the case for Romania.

For Bucharest, a “Black Sea Region” does exist. Thus, we can find the first expression of this in a course given during the academic year of 1942 -1943 by George Bratianu. At the same time Russians and Germans was in the middle of the Kursk battle for the control of the North coast of the Black Sea. The Historian, in this course about the Black Sea history, expressed his own concerns about the survival of his country. For him, Romania with no access to the Black Sea, cannot survive.[14] These concerns are resumed by the Romanian government in1970 in the Treaty with Moscow, reassuring the sovereignty on the Dobrudja and a special mention the Black Sea Region. The Romanian-Soviet Treaty and the Romanian-Bulgarian Treaty, refer directly to the Balkan Peninsula and to the Black Sea area.

The end of the Cold War did not change anything and the new Romania follows the same diplomacy.

Indeed, it is not a hazard if it is a Romanian MEP who was the Reporter of the Report on a new European Union strategy in the Black Sea.[15]

Romania also supports the enlargement to Turkey or to Moldova. Bucharest follows the Polish position on Ukraine which advocate for the integration of this country[16], arguing that it is a European country.

3. The Black Sea, a part of the Neighbourhood?

So, is the Black Sea a European Sea?

Jaucourt in the first edition of the Encyclopedie classified the Black Sea as “une grande mer d’Asie”[17]

We saw that, for some European countries, within the EU, Nations like Ukraine, Moldova or Turkey has their place in Europe.

And for the countries surrounding the Black Sea at the exception of Russia, the future is in Europe. For example the only one Regional cooperation which has given some result, the BSEC is nothing else, for its members, than a waiting room to the European Union.

BSEC is intended, ever since its foundation, to be one of the elements of a « wider Europe », part of the pan-European cooperation. Indeed, for the Turkish government, the BSEC is neither more nor less than an « extension of the European dimension »[18], a bridge between Western Europe and the former countries of the Soviet Union. Turkey is willing to avoid any destabilization of its environment that might hinder their path towards European Union integration. In a sense, the integration of the BSEC in the context of a « Wider Europe » must legitimize the candidacy of some of its members to the European Union. By proclaiming themselves Europeans and part of Europe, the States bordering the Black Sea become eligible for integration into the EU under Article 49 of the European Union Treaty.

The expressions « wider Europe » and « wider Black Sea region » or « extended neighbourhood » were already mentioned in the speeches of Ukrainian Georgian and Turkish officials in the 1990s. The European Commission, in its 2003 Communication on the « enlarged » neighbourhood merely reiterated those concepts developed from 15 years earlier by actors that are outside the EU but who want nothing else than being “Part of Europe”. For States that are BSEC members- with the notable exception of Russia, which talk more about pan-European cooperation- BSEC is one of the tools justifying their subsequent integration to the European Union.[19]

Thus, in its Communication on the Black Sea Synergy in April 2007, the Commission recognized the role of the BSEC, proposing the EU as an observer. The European Parliament, in its report of January 2011 for an EU strategy on the Black Sea, demands better integration of the BSEC in EU policies for the region. For coastal States, it remains clear that the ultimate goal is to stabilize the region in order to join in the short or medium term the European Union.

Thus,Turkey, while considering itself more and more a Regional power, has not yet given up its dreams ofEurope. By establishing the BSEC and trying to boost economic ties with its neighbours, it transposes the European model of stabilization in the Black Sea region, garnering an experience that would enable it to better defend its candidacy in Brussels.

Moreover the creation of structures of cooperation in Europe after the Cold War appears as a response to questions about the future of the construction of a European order. These cooperations have gradually helped to shape and consolidate the overall architecture of the European continent. As for the BSEC affirming in the Istanbul Declaration, its commitment to « contribute to strengthening the process initiated with the CSCE”[20]and work more closely with the future European Union. However, we can wonder if, by proclaiming their willingness to cooperate with the structures resulting from the integration of Western Europe, countries of Eastern Europe do not forget to create their own real structure integration and thereby make the EU free to embody « Europe » in its broadest sense, geographical and civilisationnel.

In addition, the EU enlargements in 2004 and 2007 have weakened or marginalized these structures born fifteen years ago (Visegrad Group, the Free Trade Agreement for Central Europe, BSEC). All these cooperation projects, once « digested » in the EU, have ultimately proved to being simple waiting structures until joining the European Union.

If the actors themselves around the Black Sea are not trying to input a new integration project and are still keen to join the European stage, it is because they consider themselves as European and not Asian or Middle Eastern actors.

For now, if we refer to the Copenhagen criteria, which fixed the condition to be a part of the European Union (plus the Article 49 of the European Union Treaty) it can be argued that the Union’s identity is reduced to an « assembly of deserving democratic nations.[21]

If Turkey joins the EU, it would endorse the policy of indefinite enlargement to all its neighbourhood democratic states. This « expansion » would likely take years, even decades, but it would be one of the key elements of the identity of the Union.

Having said that, is putting Black Sea area in the “Neighbourhood” pertinent?

Indeed, if we say “yes” to Turkey how can we say “no” to Azerbaijan and then Georgia or Armenia?

This way, the Black Sea would be quickly surrounded by European Union Member States. We can find in the Eastern Partnership – launch in May 2008 – a way for the European actors to answer to the questions of the countries of this region. In fact, this new policy aims at increasing the links between the Eastern Europe countries which –except Belarus- are all situated on the Black Sea coast. Officially, the Eastern Partnership is linked to the pre-existent program such as TACIS- INOGATE and is a part of the ENP.[22]

The EU’s Eastern Partnership was initially a Polish-Swedish initiative but was taken over by the European Commission in December 2008 and endorsed by the European Council in March 2009, under the Czech EU Presidency.

Significantly, the initiative is called ‘Eastern Partnership’ or EaP, and not the ‘East European Partnership’ as the countries of the region would have liked. This is because the Commission wanted to distance itself from European Association Agreements with Central and East European countries, which contained the prospect of EU membership.

But, nevertheless, these countries are now differentiated from the South Mediterranean Neighbourhood. Doing so, the EU recognizes their possibility to have a different path.


The EaP is a first step to answer the question lying down around the Black sea about the future of this region as a part of the integrated Europe.

The Black Sea is a mirror where the EU can see its own reflection. What the mirror shows is that in the new organization of the European continent, the EU seems to play the leading role. The image of the Union – incarnation of Europe – remains extremely positive and no regional organization can come to compete with this model. However, the absence of clear answers to questions from states bordering the Black Sea-Turkey’s application, security in the Caucasus, and membership of the Ukraine- could hamper the EU action in the medium term. If nothing seems to prevent the Union to embody the term “Europe”, member states of the BSEC not yet integrated into the EU could be cut off from the new European order by the return of a powerful Russia and a Turkey weary to wait integration. We should wonder if ENP – even ENP + -, in this region is sufficient?

If we don’t answer to this simple question, the possibility to see a Black Sea being a European lake and gateway for Europe toCentral Asiawould then be totally compromised and the Pontus Euxinus will remain a border, an Asian sea, and part of a “Wider/Distant Neighbourhood”.

[1] Annie Jafalian, « La mer Noire : Un Centre de gravité stratégique », Questions internationales, juillet-août 2005, n°14, pp. 62-63

[2] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[3] Annie Jafalian, Ibid.

[4] Commission des communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil : Coopération régionale dans la région de la Mer Noire : état de la situation, cadre pour une action de l’UE visant à favoriser son développement ultérieur, Bruxelles, le 14.11.1997

[5] Courrier international ; Ministre des Affaires Etrangère Polonais dans, « Varsovie et Stockholm mettent cap à l’Est », Mai-juin 2008

[6] Benita Ferrero-Waldner, communiqué de presse de la Commission européenne, IP/07/486, 11 Avril 2007

[7] Katarzyna Pelczynska-Natecz, Alexander Duleba, Laszlo Poti et Vladimir Votapek, The Eastern policy of the EU: The Visegrad Countries’ Perspective, Centre for Eastern Studies, Varsovie, Fevrier 2003

[8] DovLYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[9] Romano Prodi, « A Wider Europe- A proximity policy as a way to stability”, SPEECH/02/619, Bruxelles, 5-6 December 2002

[10] Conseil de l’Union européenne, PV/CONS 18, 7978/02, 3 Juillet 2002, Bruxelles

[11] European Commission , Wider Europe — Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbour, 104 final, 11/03/2003

[12] Informal talk with Ukrainian officials at the Ukrainian Permanent Representation , 26 mars 2009

[13] Jacques Blanc, La politique européenne de voisinage (rapport d’étape), Rapport d’information n°451, Sénat, 2007-2008.

[14] Georges I. Bratianu, La mer Noire, Des origines à la conquête ottomane, première édition posthume 1967, Paris

[15] European Parliament, Report on a new European strategy in the Black Sea, 12 january 2011,

[16] Joanna Konieczna, Poles and Ukrainians, Poland and Ukraine, The Paradoxes of Neighbourly Relations, Batory Foundation Edition, Warsaw, 2003

[17] Encyclopédie ou Dictionnaire raisonné des sciences, des arts et des métiers, La mer Noire ou mer Majeur, page 366, 10ième Tome, 1770, Paris

[18] Déclaration du ministre turc des Affaires étrangères, Hikmet Çetin dans Neue Zürcher Zeitung, 26 juin 1992.

[19] Ludwig Roger, « Coopération économique de la mer Noire. Vers une «Grande Europe»? », Regard sur l’Est, Dossier #57: «Regards de l’Est sur l’Union européenne», Avril 2011 and V. Shemiatenkov, ““The Wider Europe”: Can the idea be “sold” in the East, European Policy Centre, issue 9, Repairing the damage: European disunity and global crisis, 2003.

[20] Istanbul Declaration, 25 June 1992

[21] L. Bourlange: La question turque, clé du débat constitutionnel, Le Figaro, 03/12/2002, dans

Mouna MEJRI, La candidature turque à l’Union Européenne à travers la presse française, L’Harmattan, 2004, page 36

[22] “EU launches Eastern plan in Russia’s backyard”, Euractiv, 08 May 2009


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Le Partenariat oriental, une rapide mise en perspective

En mai 2009, au Sommet de Prague les Etats membres de l’UE ont adopté un nouveau Partenariat Oriental (PO) en direction de six anciennes républiques de l’Union soviétique.

Le PO est destiné à renforcer les liens économiques et politiques avec ces six anciennes républiques soviétiques, tout en persuadant la Russie qu’il ne s’agit pas d’une tentative de s’immiscer dans sa sphère d’influence.

Cette initiative a été nommée Partenariat oriental au lieu de Partenariat de l’Europe de l’est, comme l’auraient souhaité les pays de la région, car la Commission européenne a essayé de prendre ses distances par rapport à l’Accord d’association européen (AAE) avec les pays d’Europe centrale et de l’est, qui contient la perspective d’une adhésion.

Le PO fut initialement une initiative Polo-Suédoise, mais fut repris par la Commission européenne en Décembre 2008 et confirmé en mars 2009 par le Conseil européen.

Son objectif est de compléter l’offre de l’Union pour la région en matière de politique étrangère et de développer une dimension “Orientale” spécifique dans la politique européenne de voisinage (PEV).

Le PO offre l’approfondissement des relations bilatérales et le lancement d’un nouveau cadre de coopération multilatérale qui s’ajustera aux ambitions et aux besoins des partenaires.

Ainsi, est prévu la signature de nouveaux Accords d’Associations pour les pays ayant accomplis des progrès suffisants dans le respect des Droit de l’Homme, de l’économie de marché, le développement durable et la bonne gouvernance.

Une plus grande intégration économique avec l’UE et avec l’objectif de mettre en place une zone de libre échange.

La facilitation de la délivrance des visas, le renforcement de la coopération énergétique à travers le support pour des investissements en infrastructure, en efficacité énergétique et en système de prévention en cas de coupure. Une aide à la construction d’un État bien administré par le biais de supports techniques.

Ce qui différencie le PO des autres programmes est la création de quatre plateformes amenant les Etats participants à échanger sur des questions comme :

Þ                      La Démocratie, la stabilité et la bonne gouvernance

Þ                      La convergence économique avec l’UE

Þ                      La sécurité énergétique

Cinq programmes hautement prioritaires vont servir les intérêts des Etats membres en créant

Un programme de gestion des frontières

L’intégration du marché de l’électricité

Un fond pour les petites et moyennes entreprises

La création d’un corridor sud pour l’énergie

Une réponse commune aux désastres d’origines naturels ou humaines.

Pour les six pays visés par le PO, la perspective européenne est sans doute plus alléchante que le scénario des relations multilatérales entre les anciens pays postsoviétiques.

Cependant, ils sont tous dans une situation délicate vis-à-vis de Moscou, ainsi si l’Ukraine intègre le PO et met en place la facilitation des visas, elle devra alors renforcer ses frontières vis-à-vis de la Russie, est elle prête ? Comment expliquer cela à la majorité russophone vivant à la frontière avec la Russie ?

De plus, le PO met de coté la Russie et la Turquie, pour certains Etats de la région comme la Moldavie (qui a besoin de l’argent de l’UE mais aussi du soutient politique de la Russie pour la question de la Transnistrie) on ne peut pas faire de nouvelles politiques dans l’espace mer Noire sans prendre en compte ses deux géants… Le Ministre des Affaires étrangères de la Moldavie a souligné : « le Partenariat oriental doit valoriser les complémentarités avec la « Synergie de la Mer Noire ». Pour la Moldavie, la réelle valeur ajoutée de la Synergie est la participation de la Russie et de la Turquie ».

La Russie suit de près les relations entre l’UE et ses actions au Caucase. Elle voit d’un mauvais œil le Partenariat auquel elle n’a pas été conviée. En effet, le Partenariat oriental remet en cause le concept russe de la CEI en pénétrant dans son ancienne zone d’influence. Cependant, la seule issue possible aujourd’hui, c’est bien la collaboration entre l’UE et la Russie et la cogestion de la zone.

Pourtant on peut se demander si l’UE, au travers de ses politiques vers la région n’avance pas masquée pour éviter une trop forte confrontation avec la Russie. L’objectif étant, tout en maintenant l’ambigüité intégration-non intégration, de pousser ses pions dans une région hautement stratégique.

Ludwig ROGER

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La question de la flotte de la mer Noire

La récente victoire électorale de Ianoukovitch semble devoir remettre de la chaleur dans les relations Russo-Ukrainiennes après un peu moins de 5 ans de grand froid.

La question du bail de Sebastopol a provoqué des bagarres parmi les députés au Parlement ukrainien.

Au cœur de l’affaire, la Russie a finalement conforté durablement sa position en mer Noire à travers l’accord sur sa base de Sébastopol, et elle s’est servie pour cela du facteur énergétique comme moyen stratégique significatif. »

Le nouveau président ukrainien a rallongé jusqu’à 2042 le bail de Sebastopol contre une baisse du prix du gaz. En vertu des accords signés le 21 avril 2010, à Kharkiv, entre les présidents russe, Dmitri Medvedev, et ukrainien, Viktor Ianoukovitch, le prix du bail de la base navale de Sébastopol concédé à la Flotte russe de la mer Noire atteint des sommets. L’Ukraine accorde une prolongation de vingt-cinq ans du bail, qui devait venir à échéance en 2017, en échange de tarifs préférentiels de fourniture de gaz russe (réduction du prix de 30 %).

Cette utilisation de l’énergie dans des négociations diplomatiques doit alerter l’Europe.

Cette question ukrainienne dépasse les frontières du pays et conditionne la stabilité de l’approvisionnement en énergie de l’Europe.

Bien que l’on puisse imaginer que comme beaucoup d’autres accords que la Russie a signé ces dernières années avec ses voisins, celui-ci ne soit qu’éphémère et remis en cause dès les prochaines élections ukrainiennes.

De plus il est difficilement imaginable que l’Ukraine intègre l’OTAN avec une flotte russe stationnée sur son territoire.

D’ailleurs il semblerait que cette intégration soit renvoyée aux calendes grecques, le pouvoir ukrainien semblant favoriser plutôt un rapprochement avec Bruxelles, moins problématique.

En effet, lors d’un entretien avec des médias ukrainiens en mai 2010, le président Dmitri Medvedev a estimé que le développement par Kiev de ses rapports avec Moscou ne ferait pas obstacle aux aspirations européennes de l’Ukraine.

« Tout choix doit être raisonnable. Nous participons tous à l’intégration européenne. Les échanges de la Fédération de Russie avec l’Union européenne se montent à 250 milliards de dollars par un, notre intégration avec l’Europe est donc très étroite. Si vous estimez que cela (appartenir à l’UE) est intéressant pour vous (…), c’est normal », a conclu M.Medvedev.

L’importance stratégique de la flotte de la mer Noire doit être soulignée, lors de la guerre en Géorgie, la flotte géorgienne fut détruite en quelques jours et le blocus sur ses côtes fut implacable.

A l’époque soviétique, la Flotte de la mer Noire, dotée de missiles nucléaires, agissait dans la direction Sud-Ouest de la coalition des alliés de l’organisation du Traité de Varsovie. Son activité a exercé une influence substantielle sur la situation en Méditerranée et au Proche-Orient.

La Flotte russe de la mer Noire surpasse aujourd’hui toutes les flottes des pays riverains de la mer Noire réunies, sauf celle de la Turquie. Des unités des forces armées des Etats-Unis sont déjà stationnées en Bulgarie et en Roumanie. Ces Etats sont déjà membres de l’OTAN. La Géorgie rêve d’adhérer à l’Alliance. L’Ukraine du président Viktor Iouchtchenko recherchait également l’adhésion de son pays à l’OTAN. En ce qui concerne la Turquie, ses forces navales dépassent déjà notre Flotte de la mer Noire à bien des égards. La Turquie qui est depuis longtemps membre de l’OTAN fait la loi dans les détroits. Des escadres de navires et de sous-marins peuvent entrer à tout instant dans la mer Noire : aussi bien celles de la Turquie, que celles de ses alliés au sein du bloc. A l’époque de l’URSS, les Etats-Unis formaient en Turquie des spécialistes pour la guerre contre l’URSS. A présent, la Turquie possède l’une des flottes les plus modernes, ses marins sont parfaitement entraînés.

Le groupe de coopération navale regroupant six Etats riverains de la mer Noire (Bulgarie, Géorgie, Russie, Roumanie, Turquie, Ukraine) a été créé en 1998 sur proposition de la Turquie. Il a pour vocation de lancer en commun des opérations de recherche et de sauvetage, de repêcher des mines et d’effectuer des visites de bonne volonté, ce qui constitue un tableau extérieur favorable pour la Russie, qui ainsi ne se retrouve pas isolée. Cependant, la plupart de ces exercices simulent l’invasion d’un petit pays par un grand pays, on peut donc arriver à la conclusion que ceux-ci visent en fait la Russie.

Dans la région de la mer Noire, la Russie ne compte donc que deux alliés fiables : son gaz et sa flotte. Le premier maintenant en place la seconde.

De plus la persistance de cette basse russe sur un territoire ukrainien où l’on parle à plus de 60% russe peut inquiéter Kiev pour son intégrité territoriale. Rappelons que peu de temps après l’indépendance, Moscou avait souhaité revenir sur le don que Nikita Krouchtchev (d’origine ukrainienne) avait fait à l’Ukraine en 1954, la Crimée fut alors donnée à la république socialiste d’Ukraine à l’occasion du tricentenaire de la signature des accords de Pereiaslav (unification de l’Ukraine cosaque et de la Russie). S’en était suivie une crise diplomatique entre les deux États et finalement Moscou avait renoncé.

Cependant, le commandement de la base navale et les organisations russes contrôlent la ville, dominant le commerce et la vie culturelle. En effet, le transfert de Sébastopol à l’Ukraine n’a jamais vraiment été accepté par la société russe (ainsi que certains hommes d’État), considérant le transfert comme temporaire. Les autorités moscovites, sous la gouvernance du maire Loujkov continuent à sponsoriser le tissu social pro-russe, ainsi que l’éducation (écoles, universités) et les activités culturelles de Sébastopol (particulièrement celles en faveur des employés de la Marine russe et de leurs familles). Ces activités dénotent une certaine indépendance vis-à-vis du reste de l’Ukraine. Les autorités ukrainiennes contrôlent les activités formelles telles que les impôts et la police.

Dans un cadre plus large, la Russie voie les pays de la CEI rejoindre progressivement les rangs de l’Union Européenne et de l’OTAN. La Russie le perçoit comme une provocation et comme une volonté de nuire à son pré carré d’influence historique. Les crises du gaz ou le bouclier anti missile sont d’autres manifestations de cet antagonisme rampant.

Cependant depuis quelques mois, les tensions avec l’UE et avec l’OTAN semblent s’être dissipées. Après la disparition tragique du président polonais, les relations entre Varsovie et Moscou sont aux beaux fixes, la Russie coopère avec la Turquie, les Etats-Unis ont décidé d’inclure la Fédération dans le projet de bouclier anti-missile

Ainsi le contexte pour la région semble se détendre et dans le même temps la Russie y conserve ses bases, contient l’avancée de l’OTAN mais en contrepartie, ne peut pas refuser l’élargissement de l’UE.

Il semblerait que celle ci l’ait d’ailleurs bien compris puisque dans le cadre de sa politique de voisinage, elle vient d’annoncer, le 2 juillet 2010, d’engager 85 millions € supplémentaires en faveur de la Facilité d’investissement pour le voisinage (FIV) pour l’année 2010. « Cette contribution créera un effet de levier permettant aux pays voisins partenaires d’obtenir des montants supérieurs pour financer des projets d’investissement essentiels dans des domaines clés tels que l’énergie, le transport, l’environnement, ainsi que dans le secteur social (en faveur de projets relatifs, entre autres, à la construction d’écoles et d’hôpitaux). »

Bien sur, cet argent n’ira pas seulement aux pays riverains de la mer Noire, mais aussi au pays du sud de la méditerranée. Comme on le voit, l’argent servira surtout au développement de projet énergétique.

Car l’UE reste prudente, une flotte russe en mer Noire pouvant à tout moment couper les réseaux d’approvisionnement d’énergie de l’Union, elle pluralise donc ses investissements dans toute sa périphérie pour ne pas être dépendante des seuls oléoducs et gazoducs de la mer Noire.

Ludwig ROGER

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Le jeu de la Turquie dans l’espace mer Noire

Le refroidissement des relations Turco-arménienne de ces derniers jours à cause d’un vote négatif de la chambre arménienne sur le traité de normalisation entre les deux pays, ne doit pas cacher l’influence et le poids qu’a acquis la Turquie dans la région depuis la chute de l’Union soviétique. A tel point que certains politiques turcs, exaspéraient par les tergiversations européennes prônent le rapprochement de la Turquie avec ses voisins de l’Est et même du nord.

Les bases d’un telle politique vis-à-vis des NEI turcophones d’Asie centrale avaient déjà été posées par Atatürk. Ainsi on retrouve celles-ci dans cette déclaration qu’il a faite le 29 octobre 1933 :

« Aujourd’hui, l’URSS est notre ami, voisin, allié. Nous avons besoin de cette amitié et de cette bonne entente. Personne ne peut prédire dés aujourd’hui ce qu’il en sera demain. Cet Empire peut se disloquer comme l’Empire Ottoman, l’Empire austro-hongrois : les États qu’il tient aujourd’hui en main peuvent lui échapper. […] Cet Empire Russe tient en main des frères à nous avec lesquels nous avons en commun une langue et une croyance. […] Nous ne pouvons attendre qu’eux, « les Turcs de l’extérieur » se rapprochent de nous. Nous devons nous rapprocher d’eux[1]».

L’implosion de l’URSS le 8 décembre 1991 engendra un vide que certains pays voudraient bien combler à leur profit. Elle a en particulier ouvert à l’État turc un espace d’extension dans les pays turcophones du Caucase et de l’Asie centrale : Azerbaïdjan, Turkménistan, Ouzbékistan, Kirghizstan, Kazakhstan. Le 1er septembre 1991, devant la Grande Assemblée turque, le président Turgut Ozal appela ses concitoyens à ne pas « manquer cette chance qui se présente pour la première fois depuis 400 ans[2]». Une stratégie d’expansion culturelle fut immédiatement mise en œuvre par l’État turc afin de « s’affirmer comme une puissance clef du système eurasiatique[3] ». Toutefois, l’enjeu géostratégique que représente le nouveau système régional et la convoitise qu’il éveille parmi les grandes puissances de la région imposent à la Turquie d’avancer prudemment dans la réorientation de sa nouvelle politique. En effet cette zone est traversée par de fortes instabilités et par la présence de plusieurs pays détenteur de l’arme nucléaire ou soupçonnés de l’avoir. Les responsables turcs doivent en particulier tenir compte de la concurrence que lui opposent ses principales rivales russe, iranienne, chinoise et pakistanaise, elles aussi résolues à prendre la place de l’ex-URSS dans la région. Dans ces conditions, la politique culturelle apparaît comme l’alternative la plus fonctionnelle : elle permet de renforcer les liens stratégiques avec les États turcophones sans risquer d’inquiéter directement les rivales régionales et créer des possibles escalades de violence. Les dirigeants turcs estiment que « l’esprit de coopération » dont s’accompagne la politique culturelle est sans doute le moyen le plus efficace d’étendre l’influence turque de façon durable sur l’aire turcophone[4]. Toutes ces considérations aboutissent très vite à la certitude que le choix de l’expansion culturelle est un choix judicieux et que la Turquie a tout intérêt à jouer la carte de l’impérialisme soft.

En octobre 1992, à l’initiative d’Ankara, a été créée l’organisation des États turcophones. Y ont adhéré la Turquie, l’Azerbaïdjan, le Kazakhstan, l’Ouzbékistan, le Turkménistan et le Kirghizstan. L’agence de coopération culturelle turcophone ; « TURSOY », crée dès le début des années 1990, a pour objectif « d’accroître les relations culturelles entres les pays et les communautés turcophones (…) pour maintenir une unité de langue et de culture (…) afin de créer des solidarités entre ces pays[5]».

Ankara dès la chute de l’URSS entreprend donc une réorientation majeure de sa politique étrangère en donnant une priorité nouvelle au développement des liens avec les « républiques sœurs. » Mais les républiques d’Asie centrale dominées par leurs propres intérêts montrent en fait peu d’empressement pour adhérer au panturquisme, tout en acceptant ces « cadeaux ». Par contre, « derrière l’évanescence de ses fantasmes pantouraniens, la Turquie malgré la relative modestie de ses moyens face aux besoins spécifiques énormes du reste du monde turcophone, est parvenue, ces années-ci, à affirmer dans celui-ci une présence multiforme bien réelle et à y acquérir une influence avec laquelle les autres pays qui prétendent jouer également un rôle en Asie centrale, doivent compter[6]».

De manière plus concrète, la Turquie fait figure de géant économique pour toute les Républiques issues de l’éclatement de l’Empire soviétique, ainsi 42% des importations géorgiennes, 15 % des importations arméniennes et 8 % des importations ukrainiennes proviennent de Turquie[7].

En 2005 s’est ouvert le pipe-line Bakou-Tbilissi-Ceyhan, il met fin au monopole russe sur le transit du pétrole dans cette région. Il ne passe pas par l’Arménie avec qui la Turquie entretient des relations difficile puisque la frontière entre ces deux pays s’est à peine entre-ouverte.

Ainsi le pipe-line débouchant à Ceyhan ouvrirait une véritable  voix de pénétration pour la Turquie dans ses régions et il rejoindrait un autre pipe-line  qui achemine le pétrole Irakien de Kirkouk et transformerait ce port turc en l’un des principaux pôles pétroliers du monde[8]. Il faut savoir que la Turquie est l’une des pièces maitresses des États Unis dans sa lutte contre l’influence Russe sur les NEI. Elle est un point d’appui fiable pour la sauvegarde et la sécurité de l’acheminement énergétique dans la région. Cette situation d’ailleurs arrange les affaires de l’État turc. Par exemple lors de la crise boursière turque en 2000, les États-Unis font en sorte que la Turquie puisse avoir droit rapidement à des prêts du Fond Monétaire International et de la Banque mondiale à hauteur de 10 milliards de dollars[9]. La Turquie et les Etats-Unis ont un objectif commun : celui de jeter un pont entre l’Occident et le Caucase pour contenir la poussée russe, notamment en conservant le « verrou » du détroit du Bosphore. Washington souhaite également maîtriser certaines « turbulences » iraniennes, irakiennes et syriennes, avec l’aide de la Turquie. En échange, les autorités américaines appuient la candidature turque à l’UE.

La Turquie est aussi au cœur des institutions régionales déjà existantes, ainsi la Communauté Economique de la Mer Noire, instaurée par la déclaration du Bosphore du 25 juin 1992, a pour objectifs généraux de promouvoir la coopération économique pour éviter les conflits et d’intégrer les participants à l’économie mondiale[10]. La CEMN regroupe onze États[11].

La CEMN est née de l’idée de faire la mer Noire une zone de paix de stabilité et de prospérité reposant sur des démocraties pluralistes, la primauté des droits de l’homme, le respect de la loi et l’économie de marché. L’intention de la Turquie, lorsqu’elle a pris l’initiative de mettre en place cette coopération, était de parvenir à cet objectif par le développement et la diversification des relations économique régionales dans un contexte multilatéral.

Initiatrice incontestable du projet, la Turquie a été considérée, depuis 1989, comme une puissance régionale. La « dévalorisation » stratégique dont elle a paru faire l’objet à la fin de la décennie 1980, une fois le bloc de l’Est disparu, était « compensée » par les nouvelles perspectives ouvertes pour la diplomatie d’Ankara, à la suite des évolutions observées au Caucase et en Asie centrale, où vivent des communautés turcophones ayant des liens naturels avec la Turquie.

C’est au début des années 90 que l’idée d’une “communauté” de la mer Noire fut lancée par l’ancien ambassadeur de Turquie aux Etats unis, Sukru Elekdag. Puis le président de la république de Turquie, Turgut Ozal, entreprit de le concrétiser sur le plan politique, et en novembre et décembre 1990, le ministre turc des affaires étrangères organisait une première série de réunions pour définir le programme de coopération. La réalisation proprement dite allait être engagée avec la rencontre d’Ankara, du 19 au 21 décembre 1990, de représentant de la Turquie, de l’ex-URSS et de certaines de ses républiques (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie, Ukraine), de la Roumanie et de la Bulgarie. Cette première réunion devait confirmer l’existence d’une volonté politique parmi les pays de la région, et mettre en relief l’importance du projet pour la coopération économique régionale.

Stimuler la coopération économique pour contribuer plus généralement au renforcement de la stabilité politique dans la région mer Noire, tel est le principal objectif du BSCEP.

Cet avenir dépendra en grande partie de la Turquie, dont on ne sait si elle se servira du BSCEP pour ses propres desseins politique dans la région et en Asie centrale. Plusieurs facteurs expliquent son rôle dans ce projet et l’intérêt qu’elle lui porte. Tout d’abord sa situation de chef de file facilite manifestement ses initiatives politiques à l’égard des toutes jeunes républiques turcophones d’Asie centrale. De plus, pour certains hommes politiques occidentaux ou turc, la Turquie est amené à devenir une locomotive économique dans la région, acheminant technologie et capitaux occidentaux vers les anciens pays de l’Est, et en tirant au passage de substantiels profits, visions que résume bien cette formule : « la Turquie sera au république d’Asie centrale ce que l’Allemagne est à l’Europe. »[12]

Ainsi même si « la Turquie se trouve dans une situation géostratégique telle qu’elle peut difficilement arrêter des choix diplomatiques définitifs, puisqu’elle est partagée entre les tropismes orientaux, les convoitises vers le monde musulman, l’entente avec les républiques slaves et l’appartenance pleine et entière à l’Europe[13] », elle pourrait être amenée, à force de rester à la porte de l’Europe à redéployer sa politique étrangère vers cette région, la question étant de savoir si cela se fera réellement au détriment de l’Union européenne ou, cette dernière étant devenue trop incontournable dans la région, comme un part d’une « plus grande Europe » ?

Ludwig ROGER

[1] Garip TURUNÇ, La Turquie aux marches de l’Union européenne, préface de Maurice Catin, L’Harmattan, Collection Histoire et perspectives Méditerranéennes, 2001, page 40

[2] Pierre Cyril Cyrus Teymour Pahlavi, La Turquie à la recherche des éléments fédérateurs de l’identité panturque : le contexte et les causes,, janvier 2003

[3] Ibid.

[4] Ibid.

[5] Ibid.

[6] Pierre Biames, Pour l’empire du monde. Les Américains aux frontières de la Russie et de la Chine, éditions Ellipses, 2003 dans Ibid.

[7] Ibid., page 111

[8] Ibid.

[9] Pierre Biarnès, Pour l’empire du monde. Les Américains aux frontières de la Russie et de la Chine, éditions Ellipses, 2003. dans Pourquoi les Etats-Unis soutiennent-ils l’intégration de la Turquie à l’Union européenne ? par Jules Mardirossian, dans

[10] Article 7 et 8 de la déclaration du Bosphore, Semih VANER  La zone de coopération économique de la mer Noire, Courrier des Pays de l’Est, 1997, n°423, p.24 à 29 dans Gwénaëlle LE GUILLOU, L’Union Européenne et la Turquie, publication du centre de recherche Européenne Université Rennes I, édition Apogée, 1999, page 111

[11] Turquie, Russie, Ukraine, Moldavie, Azerbaïdjan, Arménie, Roumanie, Grèce et Albanie. L’Autriche, l’Egypte, Israël, l’Italie, la Slovaquie et la Tunisie ont un statut d’observateur.

[12] Omer Faruk Gençkaya, Le projet de coopération économique de la mer Noire: un défi régional pour l’intégration européenne, RISS, Novembre 1993

[13] Gwénaëlle LE GUILLOU, L’Union Européenne et la Turquie, publication du centre de recherche Européenne Université Rennes I, édition Apogée, 1999, page 106

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La mer Noire, un espace en transition

Avec l’émergence de l’Ukraine en tant qu’Etat indépendant, une évolution géostratégique majeure s’est faite jour sur les marges orientale de l’Europe. Moscou et Kiev se sont opposés sur différentes questions : la flotte de la mer Noire, la division des anciens territoires soviétiques, le remboursement de la dette internationale, l’approvisionnement en énergie, la forme de la CEI ainsi que le contrôle et la possession des armes nucléaires.[1]

Le problème de l’Est Ukrainien a été soulevé dès l’indépendance. Un mouvement sécessionniste dirigé par des Russes se forma en Crimée. La Crimée proclama même son indépendance, mais celle-ci fut finalement abrogée en mai 1992. Puis, le même mois, le Parlement de la fédération de Russie déclara nul et caduc le transfert de 1954[2] qui rattachait la Crimée à l’Ukraine. Les Russes se ravisèrent[3] et finirent par reconnaître la Crimée comme faisant partie de l’Ukraine. Dans l’état actuel des choses, la république de Crimée est une entité autonome, mais faisant partie « intégrante et inséparable »[4] de l’Ukraine. Plusieurs dispositions de la Constitution ukrainienne de 1996 — les articles 134 à 139[5] — sont consacrées à la République autonome de Crimée qui, par ailleurs, est dotée de sa propre constitution selon laquelle elle exerce le pouvoir dans des domaines tels que la préservation de la culture. La Crimée est et restera au cœur de la relation Russie-Ukraine. Elle est connue pour son enchevêtrement ethnique, sa population de 2,5 millions d’habitants comprenant 1,7 millions de russes, 600 000 Ukrainiens et 280 000 Tartares.[6]

La situation de l’Ukraine est le reflet de la situation de la plupart des Etats issus de l’ex Union soviétique. Mélange ethnique, Etat faible et peu affirmé, recherche identitaire – Occident ou Russie ? – risque de sécession ou conflit sécessionniste en cours. Tout ceci avec en arrière plan une Russie qui après s’être effacée quelque peu au cours de la décennie 1990, joue à nouveau un jeu ambigu dans son ancien espace.[7]

Il faut remonter au XVIIème siècle pour comprendre la situation actuelle de l’Ukraine. En 1667, lors du traité d’Androussovo, l’Ukraine fut partagée entre la Pologne et la Russie et commença à subir l’influence de la langue russe. La Russie prit le contrôle de la rive gauche du Dniepr – Kiev y compris – et reconnut les droits de la Pologne sur la rive droite du fleuve.

Selon les termes du traité, l’Ukraine était divisée en deux par le Dniepr : la Russie reçut la portion est de l’Ukraine, la ville de Kiev, et les provinces de Smolensk et Seversk. Ce traité fut confirmé par un autre conclu en 1686.[8]

Lors des partages de la Pologne entre 1790 – 1795, la partie ouest de l’Ukraine fut soumise à la tutelle des Habsbourg, et fut autorisée à développer sa culture et sa langue nationale, surtout après la Constitution de 1867. Dès le XVIIIe siècle, les Ukrainiens avaient pu développer leurs propres écoles où on enseignait en ukrainien. La Galicie et, dans une moindre mesure, la Bucovine devinrent en quelque sorte le terrain fertile des revendications des Ukrainiens en faveur de leur langue. Il faut préciser que, de la part de l’Empire austro-hongrois, l’usage de l’ukrainien constituait un moyen d’enrayer la propagande panslaviste de Saint-Pétersbourg.[9]

Par contre, l’Est et le Sud subirent la russification des tsars, puis des Soviétiques. Durant deux siècles, les décrets se succédèrent pour limiter, voire interdire l’usage de la langue ukrainienne. Pour les tsars, l’ukrainien était perçu non seulement comme un « dialecte inférieur au russe », mais aussi comme un « dialecte de transition » entre le polonais et le russe utilisé pour susciter l’agitation politique. C’est pourquoi les tsars pratiquèrent une vigoureuse politique de russification à l’égard de l’ukrainien. En 1863, le ministre russe de l’Intérieur d’Alexandre II (1855-1881), Pyotr Valuev, publia une circulaire interdisant l’impression de documents pédagogiques et de livres religieux (y compris la Bible) et populaires en ukrainien. C’est à lui qu’on doit cette formule célèbre : « Il n’y a jamais eu de langue ukrainienne, il n’y en a jamais eu et il n’y en aura jamais. »[10] Seules les œuvres littéraires furent tolérées. L’enseignement en ukrainien dans les écoles fut simplement interdit. Ces dispositions furent encore renforcées par l’oukase d’Ems du 18 mai 1867, qui interdit l’importation de livres en ukrainien dans l’Empire russe ainsi que l’impression de textes originaux ou de traductions en ukrainien, sauf pour les documents historiques – mais sans adopter l’orthographe ukrainienne moderne et de certains romans sous réserve d’adopter l’orthographe russe. Ce n’était pas tout ; car les représentations théâtrales furent interdites en 1876, ainsi que toute déclamation et lecture publique, sans oublier l’édition des partitions musicales en ukrainien. Puis la chaire d’ethnographie de l’Université de Kiev fut supprimée. Si la politique réformiste d’Alexandre II avait pour objectif l’alphabétisation des campagnes, elle devait en exclure les Ukrainiens. De fait, à la fin du XIXe siècle, les Ukrainiens formaient une classe sociale essentiellement rurale, l’ukrainien étant considéré comme la langue de ruraux incultes.[11]

Proclamée en novembre 1917, la République autonome ukrainienne eut à faire face à la République soviétique d’Ukraine soutenue par les bolcheviques. La Russie soviétique créa en 1922 la République socialiste soviétique d’Ukraine. Ainsi l’Ukraine de l’Ouest et l’Ukraine du Sud-Est furent réunies et annexées à l’URSS.

Les diverses nationalités de l’URSS obtinrent aussitôt le droit d’utiliser leur langue dans les écoles et les administrations locales. C’est ainsi que l’ukrainien fut introduit dans les écoles primaires en 1921. L’ukrainisation favorisa une certaine consolidation de la nation ukrainienne et davantage de citoyens s’intéressèrent à la langue nationale.

À partir des années trente, c’est-à-dire sous Staline, les succès relatifs de l’ukrainien furent arrêtés net. La répression commença à s’exercer contre les Ukrainiens et les membres des minorités nationales. Dès 1933, des politiques d’épuration furent engagées par les Russes. Toutes les concessions linguistiques et culturelles accordées aux nationalités non russes furent réduites à néant par une politique agressive de russification.[12]

Puis l’Ukraine devint la cible préférée des mouvements de migration décidés par Moscou. Dès que les Soviétiques construisaient une usine en Ukraine, presque toujours dans l’Est et le Sud, ils faisaient venir des Russes. Le nombre de Russes fut multiplié par trois : de 8,2 % en 1920, ils passèrent à 16,9 en 1959 avant d’atteindre 22,1 % en 1989.[13]

Aujourd’hui la situation est encore compliquée du fait de la présence de la Flotte russe à Sébastopol.

Moscou exerce une force d’attraction sur ces Etats dans une orbite que recherchent certains segments de leurs sociétés et de leurs élites et que d’autres rejettent. On comprend mieux ici l’importance des minorités russes en Ukraine et en Moldavie.

Pendant les années 1990, la Russie n’a plus très bien su gérer ses relations avec les nouveaux États situés à ses frontières, ni s’habituer à la perte d’un empire et à l’amputation de territoires qui avaient fait longtemps partie de son bastion traditionnel. La Russie a également posé des difficultés à l’UE, elle structure ses relations avec l’Ukraine, la Moldavie et le Belarus. C’est en effet sur la jeune Fédération de Russie que l’Union a centré son approche étant donné la domination que celle-ci exerçait sur les Nouveaux Etats Indépendants Occidentaux et son importance géopolitique.[14]

Après l’effondrement de l’URSS en décembre 1991, l’Union a d’abord répondu par la mise en place des accords TACIS. Le programme TACIS a été le principal instrument conçu pour soutenir les relations de l’Union avec ces Etats et promouvoir ses objectifs. Selon l’UE, le programme TACIS « vise à favoriser la transition vers une économie de marché et renforcer la démocratie et l’État de droit dans les États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale ».[15] L’assistance TACIS est appliquée à travers des programmes nationaux et régionaux ainsi que des petits programmes d’assistance.

L’Union a conclu avec l’Ukraine à Luxembourg, le 14 juin 1994, un Accord de Partenariat et de Coopération qui reflète les caractéristiques générales de l’approche européenne concernant les pays en transition de l’espace mer Noire. Avec ses 37 pages, ce document comprend 109 articles, répartis en dix chapitres, plus cinq annexes. Les titres des chapitres vont du dialogue politique au commerce, en passant par les questions financières, la coopération économique, la propriété intellectuelle et la coopération culturelle et technologique. Cet accord, qui sera en vigueur pendant une période de dix ans fixe quatre objectifs à la coopération UE-Ukraine : développer le dialogue politique, promouvoir le commerce, l’investissement et des relations économiques harmonieuses, fournir la base d’une coopération mutuellement bénéfique dans tout un éventail de domaines (détaillé dans les chapitres) et soutenir la transition de l’Ukraine vers sa consolidation démocratique.[16]

Cette consolidation doit, dans l’esprit de la Commission, amené à une stabilisation de la situation dans ces pays.

Mais certains Etats de la région n’ont pas réussi à empêcher l’éclatement de conflits qui perdurent encore aujourd’hui, à tel point qu’ils sont qualifiés de « gelés ».

Le schéma que l’on retrouve en Moldavie est fortement similaire à celui de l’Ukraine : forte minorité russophone implantée à l’Est du Dniestr, concentration de toutes les industries dans cette région, présence d’une armée russe.

Mais contrairement à l’Ukraine, la situation débouche en 1992 sur des affrontements armés auxquels la 14e armée russe, commissionnée par la CEI pour « maintenir la paix », met fin. Un armistice est signé au mois de juillet 1992 et des négociations, jusqu’à présent infructueuses, sont engagées pour définir le statut de la Transnistrie.[17]

De l’autre coté de la mer Noire, dans le Caucase, l’effondrement de l’empire soviétique a aussi amené des troubles qui ont débouché sur des « conflits gelés ». Les enjeux de sécurité à court et moyen terme y sont multiples, complexes et fortement imbriqués dans ce qu’il faut bien appeler des processus de transitions à tous les niveaux, couplés à des processus sécessionnistes, séparatistes ou irrédentistes.[18] Les négociations sont au point mort dans les trois conflits principaux, au Haut-Karabagh, en Abkhazie et en Ossétie du Sud. Le développement de ces conflits s’est fait parallèlement à l’instabilité générale marquant la fin de l’URSS, et s’est concrétisé dans tous les cas par des luttes territoriales à caractère ethnique. Le catalyseur des conflits réside dans la modification unilatérale du statut des territoires, en ce sens il est difficile de véritablement parler de transition, voire d’Etat, dans la mesure où les autonomistes veulent sortir de territoires qu’ils ne considèrent ni comme leur Etat ni même comme un Etat.[19]

Le conflit abkhaze qui éclata en 1992 déboucha sur une victoire militaire des séparatistes, appuyés de volontaires du nord Caucase et de troupes russes. Elle fut suivie de la proclamation d’un cessez-le-feu l’année suivante ainsi que de l’expulsion des populations géorgiennes. Une troupe de maintien de la paix russe, labellisée CEI[20] fut envoyée en 1994, sous la surveillance de l’UNOMIG. Des flambées de violences reprirent en 1998 puis en 2001 entre milices abkhazes et réfugiés géorgiens. Ni le plan de D. Boden en 2001 ni la rencontre de Sochi de 2003 entre Poutine et Chevardnadze n’ont permis de grandes avancées.

En Ossétie du sud, la confrontation militaire fut de moindre ampleur, et l’OSCE fournit le cadre de négociations entre Ossètes, Russes et Géorgiens à travers une Commission de contrôle mixte. Depuis le cessez-le-feu de 1992, le document de Boden,[21] proposé en 2000 lors d’une réunion des experts co-présidée par l’OSCE et la Russie, reste le seul projet de résolution du conflit. La détérioration de la situation en mai puis août 2004 incita les parties à entamer une démilitarisation de la zone.[22]

Au Haut-Karabagh enfin, l’URSS avait favorisé jusqu’en 1990 les populations azéries. Mais en 1991, alors que le conflit s’internationalisait, Azéris et Karabatsis proclamaient simultanément leur indépendance. Durant l’été 1992, la CSCE, l’actuelle OSCE, met sur pied le Groupe de Minsk[23] à Helsinki, composé de onze États et co-présidé par la France, la Russie et les États-Unis, aux fins de médiation d’un accord de paix entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan.

La CSCE proposa l’envoi d’une force de maintien de la paix OTANCEI afin de surveiller les cessez-le-feu et de protéger les convois humanitaires en faveur des réfugiés. La Russie s’opposa en particulier à l’envoi d’une force de maintien de la paix comprenant des soldats de l’OTAN dans le Caucase, car elle considère cette action comme une tentative de pénétrer son « arrière-cour ».[24]

L’ancienne région autonome a doublé de superficie suite à ses succès militaires dans la guerre de 1991-94, et poursuit désormais une stratégie autonome de reconnaissance internationale. La résolution de ce conflit, qui a entraîné la mort de 40 000 personnes et le départ d’environ 1 million de réfugiés,[25] est une clé fondamentale de la stabilisation de la région.[26]

Ces zones instables favorisent les trafics et la défaillance des Etats permet aux mafias et trafiquants de prospérer. L’exemple de la Moldavie est le plus frappant. Etat aux portes de l’Union, celui-ci se caractérise par une forte criminalité et des ramifications de réseaux mafieux dans toute l’Union. La hausse de la criminalité depuis l’indépendance est due à des héritages soviétiques combinés aux nouvelles possibilités offertes par le contexte postcommuniste. Le passage au marché et à la démocratie s’est accompagné de phénomènes favorisant la criminalité. Tout d’abord, les changements juridiques ont laissé les acteurs agir dans des conditions souvent proches de l’illégalité. Ils ont pu connaître une situation d’ « anomie ». Ce concept forgé par le sociologue français Emile Durkheim[27] désigne l’état d’une société caractérisée par une désintégration des normes qui règlent la conduite des individus et assurent l’ordre social. L’activité informelle se répand, ce qui affaiblit la résistance vis-à-vis de la criminalité. En même temps, le système de régulation économique a changé de manière tout aussi considérable à cette période. Ces phénomènes, renforcés par l’effondrement économique généralisé et la nature incomplète des changements, ont engendré une hausse des activités informelles et de la criminalité.[28]

La Moldavie est à la fois un lieu de passage et d’émission de trafics. Cette question est donc fondamentale pour la sécurité régionale, puisque les frontières moldaves sont poreuses. A l’Ouest, la sécurisation de la frontière du côté roumain est à l’œuvre, même si ce travail peut être dommageable pour les relations moldo-roumaines. En effet, le petit commerce transfrontalier permet à de nombreux citoyens de vivre dans ces régions déprimées économiquement. La fermeture de ces frontières rappelle en outre de douloureux souvenirs pour des familles qui ont été interdites de visite pendant la période soviétique. A l’Est, la frontière entre l’Ukraine et la Transnistrie a longtemps été extrêmement poreuse. En effet, le port d’Odessa constitue un débouché privilégié sur la mer Noire pour la République du Dniestr. Elle fait désormais l’objet d’une surveillance accrue au niveau européen. Une mission d’assistance de l’UE lancée en décembre 2005 a pour objectif de faire cesser les trafics entre la Transnistrie et le port de la mer Noire.[29] Elle est devenue effective le 1er décembre 2005. La mission doit fournir des conseils et former les douaniers afin d’améliorer leur capacité administrative.

Cette mission est lancée deux ans avant l’intégration de la Roumanie et de la Bulgarie. Ce qui signifie que l’UE était consciente des problèmes de criminalité bien avant l’élargissement. Dès 1998, Europol produit un rapport qui prévoit le renforcement de la future frontière extérieure de l’UE, afin de lutter efficacement contre le crime transnational.[30]

En effet, l’Europe communautaire « représente le premier laboratoire d’une libéralisation totale de la circulation des hommes, des marchandises et des capitaux, encadrée par des institutions politiques communes. Sa maîtrise de la globalisation connaît pourtant des ratés. L’Europe n’a pas pu éviter l’installation durable sur son sol d’une criminalité économique très performante ».[31] Depuis 1993, le passage au marché unique a encore aggravé la situation. L’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale marque une nouvelle prise de risque, encore largement minorée dans le débat public.[32]

Le contrôle des frontières incite aussi à davantage de coopération avec la Moldavie, dans le but d’assurer la sécurité tout en évitant la constitution d’un « mur de Schengen ».[33] Par ailleurs, le développement des capacités de l’UE en matière de sécurité et de défense permet d’envisager des missions pour la stabilité de son voisinage s’il en était besoin. Enfin, l’UE paraît de plus en plus engagée dans les mécanismes de résolution des conflits. La politique de voisinage et le plan d’action UE-Moldavie vont dans ce sens, de même que l’arrivée d’un représentant spécial de l’UE en Moldavie.[34]

Parmi les activités de ces bandes organisées, le trafic de drogue est le plus rentable. Depuis l’effondrement de l’Union soviétique, l’ancienne route de la drogue de l’Europe du Sud Est, allant de la Turquie aux Balkans, c’est vue doublée d’une autre passant par la mer Noire.[35]

En matière de trafic, les routes utilisées par les différentes drogues sont bien connues. La Cocaïne et le Haschisch produits dans les anciennes républiques soviétiques, transitent par la Caspienne, passent par les régions du Sud Caucase et débarquent dans le port d’Odessa d’où les cargaisons sont ensuite disséminées via des réseaux moldaves, roumains, bulgares et turcs à travers le territoire de l’Union, les pays d’Europe centrale et orientale ainsi que les Balkans servant souvent de plaques tournantes.[36] Ce défi est cependant récent car les frontières de l’Union ne sont réellement et complètement exposées aux trafics que depuis 2007. Cependant toutes les politiques européennes engagées dans la région depuis 2003, soulèvent le problème.[37]

L’Union est aujourd’hui consciente de la nécessité de soutenir et de promouvoir la coopération transfrontalière non seulement entre les pays voisins mais sur ses futures frontières avec l’extérieur. La Commission a élaboré une proposition sur un nouvel instrument de voisinage, conformément à l’objectif énoncé dans la communication sur « l’Europe élargie », à savoir « éviter la formation de nouvelles lignes de fractures en Europe et promouvoir la stabilité et la prospérité à l’intérieur et au-delà de ses nouvelles frontières. »[38]

Ce sera la Politique européenne de Voisinage.

[1] Voir J. MORRISON, “Pereyaslav and after; the russian-Ukrainian relationship, International Affairs, vol. 69, n.4, 1993, p. 677

[2] Arkady JOUKOYSKY, Histoire de l’Ukraine : des origines à nos jours, Editions du Dauphin ; 2005

[3] Ibid.

[4] Constitution Ukrainienne du 28 Juin 1996, traduit de l’anglais au français par l’auteur, Article 134

[5] Ibid.

[6] The Moscow Times, 15 Janvier 1994

[7] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003

[8] Arkady JOUKOYSKY, Histoire de l’Ukraine : des origines à nos jours, Editions du Dauphin ; 2005


[10] Op. Cit.

[11] Olivier de LAROUSSILHE, L’Ukraine, Que sais-je ? PUF, 2002


[13] Ibid.

[14] Dov LYNCH, « Partenaires et voisins : Une PESC pour une Europe élargie », Cahier de Chaillot, n°64, Sept. 2003



[17] Florent Parmentier : La Moldavie à la croisée des chemins, Editoo, Paris, 2003

[18] Gilles BERTRAND, « La solution au conflit identitaire ?, Russie-Asie centrale : regards réciproques. La partition en question : Bosnie-Herzégovine, Caucase, Chypre » in CEMOTI n°34

[19] Dov LYNCH, “The South Caucasus: A Challenge for the EU”. Cahier de Chaillot n° 65, Paris, Décembre 2003. p. 161.

[20] Bruno COPPIETERS, Tamara KOVZIRIDZE, Uwe LEONARDY, “Federalization of foreign relations: discussing alternatives for the georgian-abkhaz conflict”, Caspian Studies Program Working Paper Series, disponible sur :

[21] Guillaume de ROUGE, « Perspectives d’une Politique étrangère de sécurité commune au Sud-Caucase », Dialogues Européens n° 6 (2006).

[22] Voir le rapport de l’UE

[23] Le Groupe de Minsk a été créé en 1992 par la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE, à présent l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)) afin d’encourager la recherche d’une résolution pacifique et négociée entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan du conflit les opposant sur le Haut-Karabagh, source site de l’OSCE :

[24] Michael P. Croissant, The Armenia-Azerbaijan Conflict: Causes and Implications, Praeger, Londres, 1998

[25] CIA, World Fact book, disponible sur

[26] Guillaume de Rougé, « Perspectives d’une Politique étrangère de sécurité commune au Sud-Caucase », Dialogues Européens n° 6, 2006.

[27] Émile Durkheim, De la division du travail social, 1893 L’anomie est l’état d’une société caractérisée par une désintégration des normes qui règlent la conduite des hommes et assurent l’ordre social.

[28] Florent PARMENTIER, « La Moldavie et la Transnistrie. Géopolitique du voisinage euro-russe », le 1er avril 2006 dans

[29] Conseil de l’Union européenne, Memorandum of Understanding between the European Commission, the government of the Republic of Moldova and the government of Ukraine on the European Commission Border Assistance Mission to the Republic of Moldova and to Ukraine, 7 octobre 2005

[30] Europol, Annual Report, 1998

[31] Hervé Boullanger, La criminalité économique en Europe, éd. Presses Universitaires de France, coll. « Criminalité internationale », juin 2002, 255 p. Préface de Nicole Fontaine

[32] Ibid.

[33] Osservatorio sui Balcani, Oltre il muro di Schengen, 01.07.2003 (traduit de l’italien par l’auteur)

[34] Kalman Mizsei, représentant spécial de l’Union, en poste depuis le 15 février 2007. voir sur

[35] Hayder Mili, « L’Asie centrale, plaque tournante du trafic de drogue », Le Courrier des pays de l’Est, n° 1057 – septembre-octobre 2006 (16 pages)

[36] COMMISSION EUROPEENNE, Plan d’action en matière de lutte contre la drogue (2000-2004),

[37] Voir

[38] Commission européenne, préparer la voie pour un nouvel instrument de voisinage, Bruxelles, 1er juillet 2003

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