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Le Partenariat oriental, une rapide mise en perspective

En mai 2009, au Sommet de Prague les Etats membres de l’UE ont adopté un nouveau Partenariat Oriental (PO) en direction de six anciennes républiques de l’Union soviétique.

Le PO est destiné à renforcer les liens économiques et politiques avec ces six anciennes républiques soviétiques, tout en persuadant la Russie qu’il ne s’agit pas d’une tentative de s’immiscer dans sa sphère d’influence.

Cette initiative a été nommée Partenariat oriental au lieu de Partenariat de l’Europe de l’est, comme l’auraient souhaité les pays de la région, car la Commission européenne a essayé de prendre ses distances par rapport à l’Accord d’association européen (AAE) avec les pays d’Europe centrale et de l’est, qui contient la perspective d’une adhésion.

Le PO fut initialement une initiative Polo-Suédoise, mais fut repris par la Commission européenne en Décembre 2008 et confirmé en mars 2009 par le Conseil européen.

Son objectif est de compléter l’offre de l’Union pour la région en matière de politique étrangère et de développer une dimension “Orientale” spécifique dans la politique européenne de voisinage (PEV).

Le PO offre l’approfondissement des relations bilatérales et le lancement d’un nouveau cadre de coopération multilatérale qui s’ajustera aux ambitions et aux besoins des partenaires.

Ainsi, est prévu la signature de nouveaux Accords d’Associations pour les pays ayant accomplis des progrès suffisants dans le respect des Droit de l’Homme, de l’économie de marché, le développement durable et la bonne gouvernance.

Une plus grande intégration économique avec l’UE et avec l’objectif de mettre en place une zone de libre échange.

La facilitation de la délivrance des visas, le renforcement de la coopération énergétique à travers le support pour des investissements en infrastructure, en efficacité énergétique et en système de prévention en cas de coupure. Une aide à la construction d’un État bien administré par le biais de supports techniques.

Ce qui différencie le PO des autres programmes est la création de quatre plateformes amenant les Etats participants à échanger sur des questions comme :

Þ                      La Démocratie, la stabilité et la bonne gouvernance

Þ                      La convergence économique avec l’UE

Þ                      La sécurité énergétique

Cinq programmes hautement prioritaires vont servir les intérêts des Etats membres en créant

Un programme de gestion des frontières

L’intégration du marché de l’électricité

Un fond pour les petites et moyennes entreprises

La création d’un corridor sud pour l’énergie

Une réponse commune aux désastres d’origines naturels ou humaines.

Pour les six pays visés par le PO, la perspective européenne est sans doute plus alléchante que le scénario des relations multilatérales entre les anciens pays postsoviétiques.

Cependant, ils sont tous dans une situation délicate vis-à-vis de Moscou, ainsi si l’Ukraine intègre le PO et met en place la facilitation des visas, elle devra alors renforcer ses frontières vis-à-vis de la Russie, est elle prête ? Comment expliquer cela à la majorité russophone vivant à la frontière avec la Russie ?

De plus, le PO met de coté la Russie et la Turquie, pour certains Etats de la région comme la Moldavie (qui a besoin de l’argent de l’UE mais aussi du soutient politique de la Russie pour la question de la Transnistrie) on ne peut pas faire de nouvelles politiques dans l’espace mer Noire sans prendre en compte ses deux géants… Le Ministre des Affaires étrangères de la Moldavie a souligné : « le Partenariat oriental doit valoriser les complémentarités avec la « Synergie de la Mer Noire ». Pour la Moldavie, la réelle valeur ajoutée de la Synergie est la participation de la Russie et de la Turquie ».

La Russie suit de près les relations entre l’UE et ses actions au Caucase. Elle voit d’un mauvais œil le Partenariat auquel elle n’a pas été conviée. En effet, le Partenariat oriental remet en cause le concept russe de la CEI en pénétrant dans son ancienne zone d’influence. Cependant, la seule issue possible aujourd’hui, c’est bien la collaboration entre l’UE et la Russie et la cogestion de la zone.

Pourtant on peut se demander si l’UE, au travers de ses politiques vers la région n’avance pas masquée pour éviter une trop forte confrontation avec la Russie. L’objectif étant, tout en maintenant l’ambigüité intégration-non intégration, de pousser ses pions dans une région hautement stratégique.

Ludwig ROGER

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La politique extérieure de l’Union européenne et le Traité de Lisbonne : permanence(s) et changement(s)

En vigueur depuis le 1er décembre 2009, le Traité de Lisbonne change clairement la donne institutionnelle de l’Union européenne. Et plus particulièrement en matière d’affaire étrangère. Comment et de quelle manière vont se répartir les pouvoirs issus du nouveau traité ? Comment vas fonctionner la nouvelle politique extérieure de l’Union européenne ?

Tout d’abord, il faut savoir qu’en fait de traité, celui dit « de Lisbonne » prend la forme d’une série d’amendements aux traités actuels, à savoir le traité sur l’Union européenne (TUE) et le traité instituant la Communauté européenne (TCE) qu’il renomme « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » (TFUE).

L’Union européenne et la Communauté européenne fusionnent pour ne former qu’une seule Union européenne. L’Union est dotée explicitement de la personnalité juridique. (Art. 47 TUE) Elle pourra désormais signer des accords avec les grandes institutions internationales comme l’ONU.

Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité préside la formation « Affaires étrangères » du Conseil tout en étant également vice-président de la Commission (Art. 18 TUE).

Les missions de la politique européenne de sécurité et de défense commune (“missions de Petersberg”) sont actualisées (Art. 43 TUE). L’Agence européenne de défense, créée en 2004, est consacrée par les Traités (art. 45 TUE). Une coopération structurée permanente pourra être instaurée par les Etats membres ayant des capacités militaires élevées (art. 42 TUE).

Une clause de solidarité en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d’origine humaine est insérée (art. 222 TFUE). Très clairement, l’Union devient de facto, une alliance militaire de type défensive.

L’Europe pour quoi faire? Le nouveau traité répond à cette question en terme clair et de la façon la plus complète possible. L’explication des objectifs de l’UE souligne que les institutions sont au service d’un projet et non l’inverse. Le principal objectif reste de promouvoir la paix. En mentionnant tant les objectifs internes qu’externes de l’Union, cet art. 3 fusionne et complète les dispositions antérieures des deux traités Union européenne et Communauté européenne. On peut noter un glissement sémantique entre la déclaration Schuman du 9 mai 1950, qui mentionne l’objectif de la préservation de la paix, et le traité de Lisbonne, lui préférant, la promotion de la paix au moyen notamment d’une politique étrangère et de sécurité commune appelée à se développer.

Il confirme aussi la primauté du droit de l’UE sur le droit national, y compris pour les actes adoptés dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.

L’article 8 est quant à lui totalement nouveau.

Il consacre la politique de voisinage que l’Union développe avec les pays limitrophes n’ayant pas vocation à devenir membre de l’Union, et qui a pour but d’établir « un espace de prospérité et de bon voisinage », fondé sur les valeurs de l’UE, à travers la conclusion d’accord d’association et de partenariat privilégiés. Sa rédaction est identique à celle de l’art. I-57 du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette politique européenne dont le cadre a été défini par la Commission et le Conseil, concerne seize pays situés à l’Est de l’Europe et le long des rives sud de la méditerranée.

Le Conseil se voit doter d’un président qui doit être le « visage » de l’Europe. (Article 15 TUE § 6 d)

A travers l’instauration d’une présidence stable du Conseil, il s’agit  d’assurer une meilleurs visibilité et une meilleure continuité, tant sur le plan interne que sur la scène internationale.

Le président du Conseil est élu par un collège électoral restreint, composé des seuls chefs d’Etats ou de gouvernement. Sans aller jusqu’à une élection par les citoyens au suffrage universel direct, on aurait pu concevoir un collège électoral plus large réunissant des membres du Parlement européen et des Parlements nationaux. Cette idée avait notamment été formulée par Valéry Giscard d’Estaing dans sa proposition visant à créer un « Congrès des peuples d’Europe ». Mais cela aurait donné au Président du Conseil une onction démocratique plus grande que celle du Président de la Commission. La question du mode d’élection d’un président qui représente l’ensemble des européens dans le monde se posera toutefois à plus ou moins brève échéance.

Le rôle du président apparait cependant étroitement circonscrit au point que le risque de présidence faible n’est pas à écarter. Outre l’encadrement strict de ses prérogatives, le Président perd tout pouvoir de coordination sur le Conseil des ministres. N’étant pas lui même titulaire d’un mandat national, le président du Conseil européen n’aura pas d’autorité direct sur les ministres chargés de présidé les séances des différentes formations (art 16 TUE).

Au niveau extérieur, le président du Conseil européen assure la représentation de l’Union sur la scène internationale et la continuité des institutions. Pour autant cette fonction de représentation est strictement encadrée puisqu’elle ne concerne que les « matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune » et ne doit pas s’effectuer au détriment des compétences du Haut Représentant définies à l’art. 18 TUE. Celui ci « conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union » en tant que « mandataire » du Conseil des ministres; dans la pratique il traitera au niveau des ministres des pays tiers, tandis que les chefs d’Etats ou de gouvernement seront les interlocuteurs du président du Conseil.

La majorité qualifié gagne du terrain notamment pour le budget de la PESC  (art. 41 § 3)

La Commission reste la première interlocutrice des pays tiers en cas d’accords internationaux qui entre dans le cadre commercial. Elle désigne aussi les délégations envoyées dans les Etats tiers pour représenter la Communauté. Enfin son président reçoit les lettres de créances avec le président du Conseil des délégations des Etats tiers.

Le Haut représentant est l’une des principales innovations du traité de Lisbonne. Sa création résulte de la fusion de la fonction du haut représentant et du commissaire chargé des relations extérieures et de la présidence semestrielle de la formation « affaires étrangères » du Conseil. A la fois vice président de la Commission, président du Conseil « affaires étrangères » et mandataire du Conseil pour la PESC, ce « ministre » à triple casquette permettra à l’action extérieure de l’Union d’être plus cohérente. Il sera la voix de l’Europe et contribuera ainsi, avec le président du Conseil à répondre à la question de Kissinger: « l’Europe, quel numéro de téléphone? ». Ce Haut représentant a les mêmes pouvoirs que le ministre des affaires étrangère prévu par le traité constitutionnel.

Ce changement de nom tient à la volonté de quelque Etats (le Royaume Uni notamment) d’effacer tout rappel à un éventuel état fédéral européen.

Jusqu’à présent, l’action extérieure de l’Union dépendant de trois acteurs: le haut représentant, la Commission et l’Etat exerçant la présidence semestrielle de l’UE.

Le Haut représentant pour la PESC, menait la PESC au nom du Conseil dont il était également secrétaire général

La Commission gérait, quant à elle, les crédits de la coopération au développement (plus de 6 milliard d’€/an). Elle était également chargée de la gestion quotidienne de la politique commerciale commune et de la négociation d’accord dans le cadre des directives du Conseil

La présidence semestrielle, représentait l’UE et exprimait sa position.

Cet éclatement nuisait à la cohérence de l’ensemble. L’UE se trouvait ainsi incapable de mobiliser sa puissance commerciale au service de la PESC et le système des présidences tournantes était peu suivi par les pays tiers.

Cette situation a conduit à fusionner ces trois fonctions. :

Le Haut représentant conduit la politique étrangère, il exécute son mandat comme mandataire du Conseil, mais n’en est plus son secrétaire général.

Il préside le Conseil des affaires étrangères, ce qui doit conforter son statut auprès de ses collègues des Etats membres (cette formation étant la seule ayant une présidence permanente).

Il est chargé des relations extérieures au sein de la Commission et de ce fait coordonne les domaines et autres aspects de la politique extérieure de l’UE.

Les pouvoir du Haut représentant sont détaillés aux arts. 23 à 41 du TUE.

Ils incluent notamment le droit d’initiative en matière PESC, la représentation de l’UE auprès des pays tiers et au sein des organismes internationaux. Le Haut représentant dispose en outre, en tant que vice président de la CE, de plusieurs directions générales, de leur budget et des ressources humaines s’y attachant. Il a autorité sur les 130 « délégation de l’Union » dans les pays tiers et auprès d’organisation international comme l’OCDE, l’ONU ou l’OMC.

Enfin et surtout, le Haut Représentant pourra s’appuyer, pour accomplir sa mission sur le service européen pour l’action extérieure (art. 27 § 3 TUE). Ce service diplomatique européen sera composé de fonctionnaire des directions des relations extérieures du Conseil et de la CE et de diplomate détaché par les Etats membres. Cette composition devrait contribuer au niveau administratif, au développement de synergies et favoriser la convergence des politiques étrangères des Etats membres ainsi que l’apparition d’une culture commune. Le personnel des délégations de l’Union serait issu de ce service. Lors des travaux préparatoires du Traité de Lisbonne, il avait été suggéré de créer une académie diplomatique de l’Union, mais cette proposition n’a pas été retenue[1].

La position du Haut représentant sera délicate, et son influence réelle dépendra de la pratique. La dualité de ses fonctions le place à cheval entre la Commission et le Conseil et n’exclut pas certains tiraillements entre les deux institutions. Le haut représentant devra garder la confiance du Conseil tout en ménageant la Commission. Ce poste exige de son titulaire une grande habileté politique (et de réelle qualité de diplomate), en cas de conflit entre les deux institutions. A ces tensions interinstitutionnelles s’ajoute une « cohabitation »  potentiellement difficile avec le président du Conseil ou de la Commission. Le premier a en effet également la tache d’assurer à son niveau la représentation extérieure de l’UE pour les matières relevant de la PESC (art. 15 §6 TUE). Il doit assurer cette représentation « sans préjudice des compétences du haut représentant » et donc éviter d’interférer avec la gestion quotidienne de la PESC, mais la répartition des taches pourrait s’avérer délicate si le titulaire de la présidence en a une conception active. Des frictions sont également envisageables avec le président de la CE, qui devra s’accommoder de la présence d’un haut représentant autonome au sein du collège des commissaires. Le difficile équilibre de ce « ménage à trois » dépendra largement de l’entente personnelle entre les titulaires de ces fonctions. Le haut représentant devra également tenir compte du ministre des affaires étrangères de l’Etat exerçant la présidence tournante du Conseil.

Vers une Europe « puissance »?

La création d’un Haut représentant constitue un progrès significatif, qui devrait renforcer la présence de l’UE sur la scène internationale. Les mécanismes institutionnels, quelle que soit leur efficacité, ne suffiront cependant pas à créer une politique étrangère européenne qui continue à dépendre de la volonté des Etats membres. Seule une convergence progressive des politiques étrangères nationales permettra une politique commune de voir le jour. Le haut représentant et le service européen pour l’action extérieure permettront de progresser dans cette voie.

Titre V et chapitre 1

L’introduction de disposition générale s’appliquant à l’ensemble de l’action extérieure de l’Union est une innovation du Traité de Lisbonne. Elle illustre la volonté d’en renforcé la cohérence, en mettant l’ensemble des moyens, notamment économique, dont dispose l’Union au service de ses ambitions politique et de sa volonté d’affirmation sur la scène mondiale. Première puissance commercial et fournissant plus de la moitié de l’aide publique mondiale au développement, l’Union peine à devenir un Europe puissance. La  fusion de la Communauté et de l’Union au sein d’un seul organisme doté de la personnalité juridique (art; 47 TUE) devrait assurer une cohérence accrue de ses politiques externes et des aspects extérieures de ses politiques internes (Art. 21 TUE). La création d’un Haut Représentant en est l’un des principaux instruments.

Cependant, les dispositions prisent par l’UE pour ses politiques externe restent divisé sur les deux traités (TUE et TFUE) selon la volonté du Royaume Uni (notamment) qui tenait à conserver la spécificité de la PESC et de la PESD par rapport aux autres politique extérieure en les maintenant dans le TUE.

L’art. 22 TUE reprend pour partie l’ex-art. 13 TUE et affirme le rôle prédominant du Conseil -donc des Etats membres- dans ce domaine. Il lui revient en effet d’adopter, à l’unanimité, les décisions identifiant les intérêts et les objectifs stratégiques de l’Union. Le § 2 de l’art. 22 TUE reconnait le droit d’initiative conjoint du Haut Représentant pour la PESC et de la Commission pour les autres domaines de l’action extérieure.

Les citoyens européens attendent de l’Union qu’elle joue un rôle plus affirmé sur la scène internationale (62% selon un sondage Eurobarometre de juin 2007). Sa présence reste encore relativement faible, comparée à son poids économique et aux ressources dont elle dispose. L’affirmation de la puissance internationale de l’Union est difficile. L’Union reste en effet la somme des Etats qui l’a composent et tous n’ont pas la même vision de l’Europe. Certain estime qu’elle doit rester une « Europe espace », alors que d’autres – la France en particulier- souhaitent en faire un pôle de puissance pour contrebalancer les Etats-Unis et demain la Chine. Ces divergences rendent difficile l’émergence de l’Union, d’autant que cette question est intimement lié à ses capacités militaires qui divisent aussi ses Etats membres.

Les principales innovations du Traité de Lisbonne en matière de politique étrangère sont donc la création d’un Haut représentant vraiment compétant et du service européen pour l’action extérieure (art. 47 TUE). La création d’un président à temps plein du Conseil devrait également renforcer la visibilité de l’Union (Art; 15 TUE). La fusion des piliers opérés par le Traité de Lisbonne ne remet pas en cause la spécificité de la PESC par rapport aux autres politiques de l’Union: le premier rôle y revient aux institutions intergouvernementales, les compétences de la Commission, de Parlement et de la Cour y restent limitées et l’unanimité demeure la règle générale. La politique de sécurité et de défense reste partie intégrante de la PESC, mais fait l’objet d’une section spécifique (art. 42 TUE). C’est dans ce domaine davantage que pour la politique étrangère au sens strict, que le Traité de Lisbonne comporte le plus d’avancées.


[1] François-Xavier Priollaud, David Siritzky, Le Traité de Lisbonne, Texte et commentaire article par article des nouveaux traités européens (TUE – TFUE), La documentation française, Paris, 2008. Excellent ouvrage, dont j’ai tiré la majeure partie de cette note.

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Javier Solana, quels héritages?

Article tiré d’une intervention donnée le 23 janvier 2009 à l’Université de Cergy-Pontoise dans le cadre d’une conférence ayant pour thème : Qu’est-ce qu’un homme ou une femme d’influence ? Typologie et spécificité à travers des études de cas

Avec le Traité de Lisbonne, le Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangère se voit doté d’une plus grande visibilité (Article 9E) et elle sera assistée par le tout nouveau Service Diplomatique Européen dans l’exercice de ses fonctions (Article 13bis). Mais nul ne sait encore ce que Lady Ashton va faire de cette nouvelle visibilité.

Il est donc intéressant de se pencher sur Monsieur Solana, qui occupa la première version de ce poste, de 1999 à 2009. L’article se penche surtout sur les apports que Monsieur Solana a pu apporter à la construction d’une politique extérieure européenne encore à l’état d’ébauche.

En effet depuis 1992 et le Traité de Maastricht, l’Union tente, tant bien que mal de se ter d’une politique extérieure et de sécurité commune (PESC) efficace et réellement présente sur la scène internationale. Mais suite aux crises à répétition dans les Balkans durant les années 90 et l’impuissance de l’Europe, il fut nécessaire de donner plus de poids et un visage à une Europe de la politique étrangère. C’est dans ce but que fut créé le poste de Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères.

BIOGRAPHIE

Javier Solana vient d’une famille espagnole célèbre. Sa mère était cousine du responsable de la Ligue pour le Désarmement des Nations, diplomate, écrivain et partisan de l’intégration européenne Salvador de Madariaga. Il est étudiant au Colegio del Pilar de Madrid avant d’aller à l’Université de Complutense de Madrid (UCM). Il est sanctionné en 1963 par les autorités de l’université pour l’organisation d’un forum d’opposition à la Semaine de la Rénovation de l’Université. En 1964, il rejoint clandestinement le Parti Socialiste Ouvrier Espagnol (PSOE), qui sous Franco est devenu illégal depuis la fin de la Guerre d’Espagne en 1939. Il est diplômé la même année et en 1960 il complète ses études au Haut Conseil Espagnol pour la Recherche Scientifique (CISC) et au Royaume-Uni. En 1965, il va aux États-Unis où il passe six années à étudier dans diverses universités.

1. Carrière politique espagnole

De retour en Espagne en 1971, Javier Solana adhère à la Coordination démocratique de Madrid en tant que représentant du PSOE. Le 23 février 1981, il est aux Cortes lorsque l’immeuble, siège de la chambre basse du parlement espagnol, fut contrôlé pendant 18 heures par des militaires armés dans le cadre d’une tentative de coup d’État. Il devient ministre des Affaires étrangères le 22 juillet 1992, la veille de l’ouverture de la conférence Ibéro-Américaine des chefs d’État, en remplacement de Francisco Fernández Ordóñez gravement malade. Les 27 et 28 novembre 1995, alors que l’Espagne préside le Conseil de l’Union européenne, Javier Solana convoque la Conférence de Barcelone. En permettant d’aboutir à un traité entre les vingt-sept nations présentes, il met en valeur ce qu’il appelle « un processus pour susciter l’unité culturelle et économique du bassin Méditerranéen ».
C’est pendant ces trois années comme ministre que sa réputation d’homme politique diplomate et discret s’est accrue. Vers la fin 1995, la presse espagnole parlait de Solana, seul survivant du premier cabinet de Felipe González, comme étant un possible candidat à le remplacer et à mener le PSOE aux élections de mars 1996.

2. OTAN

Le 5 décembre 1995, M. Solana devient le nouveau Secrétaire général de l’OTAN. Sa nomination a été à l’origine d’une polémique car, par le passé, il fut un opposant à l’OTAN. Il a en effet écrit un texte titré « 50 raisons de dire non à l’OTAN », et fut listé comme personne subversive par les Etats Unis. Solana a dû immédiatement diriger l’opération Joint Endeavour, mission de maintien de la paix de l’OTAN dans les Balkans comprenant 60 000 soldats, l’IFOR, qui a fait suite à la mission des Nations unies le 20 décembre. Cela a conduit aux Accords de Dayton, après que l’OTAN ait bombardé des cibles choisies en Bosnie Herzegovine durant les mois d’août et de septembre précédents.
Sous le contrôle de M. Solana, et en réponse à l’après-guerre froide, l’OTAN a réorganisé sa structure politique et militaire, et changé ses stratégies de base. Il a gagné la réputation d’être un Secrétaire Général brillant et diplomate qui fut capable de négocier entre les intérêts divergents à la fois des états membres et également des interlocuteurs de l’OTAN. En décembre 1995, la France réintègre la structure militaire de l’OTAN, alors que l’Espagne la rejoint en novembre 1996. Le 27 mai 1997, après 5 mois de négociations longues et complexes avec le ministre des affaires étrangères de Russie Ievgueni Primakov, un accord a été conclu : l’Acte Fondateur de Paris. Cet accord fut considéré comme un achèvement diplomatique considérable car il a signé formellement la fin des hostilités entre la Russie et l’OTAN. Le même jour, il a mis en place le Conseil de partenariat euro-atlantique pour améliorer les relations entre les pays européens membres de l’OTAN et les pays non-membres.

II) LE HAUT REPRESENTANT POUR LA POLITIQUE ETRANGERE ET DE SECURITE COMMUNE

Depuis octobre 1999, Javier Solana assume le poste de Secrétaire général du Conseil de l’Union européenne et haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). En effet le nouvel article 26 (ex-article J.16) du traité sur l’Union européenne prévoit la création d’une nouvelle fonction qui devrait contribuer à une plus grande visibilité et à une cohérence accrue de la PESC. Le poste a été crée par le Traité d’Amsterdam, son titulaire doit, de concert avec le ministre des affaires étrangères du pays tenant la présidence du conseil de l’Union européenne représenter l’UE. Quand une position est acquise entre les ministres des affaires étrangères des Etats membres de l’Union, le Haut Représentant peut parler pour l’UE sur cette question bien précise. Il est chargé d’assister le Conseil pour les questions relevant de la PESC en contribuant à la formulation, à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions. A la demande de la présidence, il agit au nom du Conseil en conduisant le dialogue politique avec les tiers. Cette nouvelle fonction implique une réorganisation des tâches au sein du Conseil où la gestion administrative du Secrétariat général revient désormais au Secrétaire général adjoint. Sur le plan logistique, le Haut représentant bénéficie du soutien d’une unité de planification et d’alerte rapide, créée au Secrétariat général du Conseil et placée sous sa responsabilité.

1. L’unité de planification et d’alerte rapide

La cohérence de la politique étrangère et de sécurité commune dépend de la réaction des Etats membres face aux développements internationaux. En effet, les leçons du passé démontrent que si la réaction se fait en ordre dispersé, la position de l’Union européenne et de ses Etats membres sur la scène internationale s’en trouve affaiblie. Aussi, une analyse collective des enjeux internationaux et de leurs conséquences ainsi qu’une mise en commun de l’information devraient contribuer à une réaction efficace de l’Union face aux développements internationaux.
Dans cette optique, une déclaration jointe au traité d’Amsterdam a convenu de la création d’une unité de planification et d’alerte rapide, au sein du Secrétariat général du Conseil et placée sous l’autorité du Haut représentant pour la PESC. Constituée de spécialistes provenant du Secrétariat général du Conseil, des Etats membres, de la Commission et de l’Union de l’Europe occidentale (UEO), ses tâches couvrent notamment: – la surveillance et l’analyse des développements dans le domaine de la PESC;

– l’évaluation des intérêts de l’Union en matière de politique étrangère et de sécurité commune et le recensement des domaines auxquels la PESC pourrait principalement s’attacher à l’avenir;

– l’identification en temps utile des événements, des crises politiques potentielles ou des situations susceptibles d’avoir des répercussions importantes sur la PESC;
– l’élaboration, à la demande du Conseil, de la présidence ou de sa propre initiative, de documents présentant d’une manière argumentée des options concernant la politique à suivre par le Conseil.

2. La sécurité et la défense

Sur le plan de la sécurité, le nouvel article 17 (ex-article J.7) du traité sur l’Union européenne ouvre également deux perspectives, bien que celles-ci demeurent encore lointaines: – une défense commune; – l’intégration de l’Union de l’Europe occidentale (UEO) dans l’Union européenne. Concrètement, le nouveau texte prévoit que la PESC inclut l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune qui pourrait conduire à une défense commune, si le Conseil européen en décide ainsi. Une formule similaire concerne le rapprochement UE-UEO en prévoyant que l’Union encourage l’établissement de relations institutionnelles plus étroites entre les deux organisations en vue de l’intégration éventuelle de l’UEO dans l’Union, si le Conseil européen en décide ainsi.

Quels sont les conclusions que l’on peut tirer de cette description du poste de Monsieur Solana ?

1 : Le Haut représentant a, en théorie, la main, sur tous les organes du « hard power », et sur un secteur hautement politique et sensible.

2 : La PESC est encore en construction car elle n’est qu’une étape vers une « défense commune »

3 : La PESC et sa conduite dépende du Conseil et donc de la bonne volonté des Etats Membres

III) LES OUTILS DE L’INFLUENCE

1. Les contacts personnels

La création du poste de Haut Représentant a permis la création d’un canal de liaison politique permanent avec l’ONU grâce à ses apparitions devant le Conseil de sécurité (innovation radicale qui est désormais devenue annuelle) et aux contacts qu’il entretient avec le Secrétaire général. Il maintient des contacts étroits avec les présidences successives des pays du G8 et il a contribué à renforcer le poids de l’UE dans cette enceinte. Avec ses interlocuteurs aux États-Unis, il a eu des relations de travail excellentes, fondées sur la confiance, sur des contacts fréquents et sur la volonté partagée de tisser des relations plus étroites entre l’UE et les États-Unis. De même, il œuvre pour développer un dialogue politique avec nos partenaires en Russie, en Chine, en Afrique, en Asie et en Amérique latine. Dans son allocution devant la Convention pour l’avenir de l’Europe, M. Solana souligne l’importance des contacts personnels « L’importance de la continuité. La politique étrangère, en particulier la gestion des crises, reste fondée sur les relations personnelles et sur la confiance. Tout cela ne se construit qu’à travers les contacts personnels »

Enfin, toujours sur la question de la mise en réseau des personnes, son poste lui permet de coordonner les efforts des envoyés et représentants spéciaux et par là il dispose de puissants relais dans plusieurs parties du monde et notamment les Balkans.

2. Par ses écrits et notamment ses communications communes avec la Commission auprès du Conseil. Ainsi la Lettre sur une Europe plus Large du 7 août 2002 contient tous les éléments de la future Politique Européenne de Voisinage qui sera mise en place à partir de 2003 avec la Communication au Conseil et au Parlement de la Commission : L’Europe élargie- Voisinage : un nouveau cadre pour nos relations avec nos voisins de l’Est et du Sud.
Un autre document qui structure la PESC est la Stratégie européenne de sécurité qui fut rédigé sous la responsabilité de Solana et publiée le 12 décembre 2003. On peut y voir l’influence de ce dernier, notamment de l’ancien Secrétaire Général de l’OTAN qu’il fut, car à aucun moment il n’est dit ou même envisagé que l’UE pourrait avoir des intérêts non pas contraires à ceux des Etats-Unis mais au moins différents. L’OTAN est pensée comme partie intégrante de la sécurité du continent : « Les arrangements permanents UE/OTAN, en particulier les dispositions « Berlin plus », renforcent la capacité opérationnelle de l’UE et fixent le cadre dans lequel s’inscrit le partenariat stratégique entre les deux organisations dans le domaine de la gestion des crises. Ils reflètent notre détermination commune à faire face aux défis du nouveau siècle ».

Et d’une manière plus globale : « En agissant ensemble, l’Union européenne et les États-Unis peuvent constituer une formidable force au service du bien dans le monde » .

Tandis que le Haut représentant y demande le renforcement des moyens diplomatiques de la PESC. Cette demande sera entendue puisque dans le Traité de Lisbonne, le Service Diplomatique Européen est créé. L’article 15 du Traité de Lisbonne prévoit que les travaux préparatoires pour l’établissement de ce service débuteront après la ratification du traité. Une autre activité dont l’influence est plus difficilement mesurable est sa présence au sein des Think Tanks , ces instituts de recherches qui jouent un rôle important dans le microcosme Bruxellois. Les think tanks (laboratoires d’idées) sont des organisations se consacrant à l’élaboration et à la diffusion de solutions de politique publique, dans le but d’influencer les acteurs du processus de décision politique. Selon les dernières études publiées sur le sujet, 36 organisations de ce type seraient aujourd’hui spécialisées dans l’analyse des politiques européennes des différents Etats membres de l’Union et en tout il en existerait plus de 200 basés à Bruxelles. Monsieur Solana est par exemple le patron du Strategic and Defense Agenda, membre du Club da Roma.

3. Mise en place de structure pour une PESC efficace. Il a aussi consacré beaucoup de temps à mettre sur pied l’infrastructure nécessaire à une politique extérieure efficace au niveau de l’UE. Seul « une unité de planification et d’alerte rapide » était prévue dans le traité d’Amsterdam, ce terme relativement vague a permis à Solana de mettre en place toute une batterie d’institution qui sont à la base de la PESC. La plupart des éléments sont désormais en place : une Unité politique, un Centre de situation, un embryon de capacité de renseignement européenne, un État-major, un Comité militaire ainsi qu’un Comité politique et de sécurité. Tous ces éléments contribuent à mettre en place une culture nouvelle de formulation de la politique étrangère en temps réel.

4. Des initiatives reconnues, malgré l’absence actuelle de résultats, l’UE est tout de même reconnue par Israël en tant que partenaire dans la solution du conflit au Moyen-Orient. Cela est dû en grande partie à Solana. Le plan de paix au Moyen-Orient (road map) est essentiellement un produit de l’UE; et le Quatuor, au sein duquel les représentants de l’Union interviennent désormais ensemble avec les États-Unis, la Russie et le Secrétaire général des Nations unies, est dû à une initiative de Solana. Convaincu que la politique étrangère et de sécurité commune naît surtout dans les missions communes et puise en elles sa légitimation, il a toujours prôné auprès des États membres les interventions communes de l’UE, d’abord dans les Balkans, mais maintenant de plus en plus souvent aussi en dehors de l’Europe: dans la province indonésienne en crise d’Aceh, à la frontière de Rafah dans la bande de Gaza, avec une opération militaire pour appuyer les élections au Congo ou encore la Mission de surveillance de l’Union européenne en Géorgie.Tous ces exemples montrent clairement que la création du poste de Haut Représentant a réellement comblé un vide en matière d’action et de présence politiques et qu’elle a conféré de la valeur ajoutée à l’action extérieure de l’UE. Cependant de solides obstacles empêchent le Haut Représentant de réellement mettre en œuvre une politique étrangère efficace et présente sur l’échiquier mondial.

IV) ET LEURS LIMITES.

Mais l’influence du Haut Représentant est limitée là où le cantonne les traités. La difficulté d’être à ce poste est décrite par un article du Frankfurter allgemeine Zeitung du 17 octobre 2006. D’après cet article, Monsieur Solana fondait beaucoup d’espoir sur le défunt TCE. Le Traité Constitutionnel n’apportait certes pas de modifications en termes de procédures pour la prise de décision (et sur cette question de l’unanimité).

Mais il créait la fonction de Ministre des Affaires Etrangères de l’UE (Vice Président de la Commission Européenne investi – avec l’ensemble de la Commission Européenne – par le Parlement Européen). Lequel MAE de l’Union européenne succèderait à la fonction actuelle de Javier Solana (Haut Représentant pour la PESC et Secrétaire Général du Conseil…).Contrairement au ministre des Affaires étrangères, le haut représentant ne dispose pas d’un droit d’initiative dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité; il doit attendre d’obtenir un mandat des États membres. De plus, il devait toujours céder le pas, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur, au ministre des Affaires étrangères du pays qui assure la présidence du Conseil et qui change tous les six mois.

L’exemple le plus frappant de cette absence de capacité d’initiative fut l’accord UE-Russie sur la Géorgie signé en Août 2008. Monsieur Solana, en l’absence d’accord clair sur la conduite à tenir vis-à-vis de la Russie et vue la rapidité d’évolution de la situation s’est retrouvé paralysé. S’il accompagnait le Président en exercice du Conseil, ce n’est pas lui qui a défini la teneur du document mais bien les conseillers du Président. Et s’il est vrai qu’à chaque rencontre entre Solana et les dirigeants russes, celui-ci amène la conversation sur la Géorgie, c’est toujours dans le cadre strict de l’Accord et de la position commune arrêtée par le Conseil.

De cette dépendance au Conseil, Monsieur Solana en tire la conclusion que si l’on veut une PESC efficace il faut non seulement que la présidence cesse de durer seulement 6 mois : « ce n’est plus adapté aux enjeux du monde d’aujourd’hui ».

Mais aussi que les États membres soient disposés à échanger leurs analyses et à fixer des priorités communes. L’efficacité dépend de leur volonté d’agir ensemble et, surtout, d’opérer une répartition équitable des charges.

Le mode de décision à l’unanimité au niveau de la « Politique Etrangère et de Sécurité Commune » (PESC) est aussi pointé du doigt. Sans accord en amont, M. Solana ne peut tout simplement rien faire, car les traités ne lui donnent pas le pouvoir d’initiative. : « L’unanimité à 25 membres (voire davantage) sur la moindre question relevant de la PESC rendra les prises de décision très difficiles. Il nous faut réfléchir très sérieusement à la façon d’étendre les possibilités actuelles de vote à la majorité, tout en prenant pleinement en compte les intérêts et la situation particulière de chaque État membre. Nous devrions aussi nous pencher sur la question de l’abstention constructive et de la coopération renforcée. »

Dans un entretien au Monde, en pleine crise Irakienne, M. Solana résume la difficulté d’être Haut Représentant : « J’ai fait tous les efforts possibles pour limiter les dégâts. J’ai visité toutes les capitales européennes, parlé aux Américains, et je répète ceci : si le président de la République française et le premier ministre britannique ne sont pas d’accord, vous pouvez trouver le meilleur candidat pour le poste de haut représentant, cela ne marchera pas. »
Au cours de son mandat, il a évité d’intervenir dans le débat sur la structure institutionnelle. Au lieu de cela, il s’est attaché à remplir sa mission, à l’intérieur du cadre institutionnel qui est le sien. Il considère en effet que ce n’est pas de son ressort, il le souligne d’ailleurs très clairement dans son intervention devant la Convention :« C’est à vous (en tant que Convention) et ultérieurement aux représentants des États dans la future CIG de décider de la forme à donner aux traités et aux institutions. »D’autre part, les rapports de concurrence, ancrés dans les structures actuelles, avec la Commission de l’UE et ses compétences en matière de relations extérieures, vont continuer d’exister jusqu’en 2009 au moins. Les compétences de la Commission sont surtout financières mais pas seulement : cette dernière évalue l’opportunité des actions civiles, arbitre entre les différentes options, décide de leurs modalités, et les met en œuvre. Elle exerce ces quatre types de compétences dans le cadre des orientations de politique générale décidées au niveau du Conseil.

Pourtant Solana ne semble pas approuver la fusion entre le Commissaire aux affaires extérieures et le Haut Représentant. « Cela créerait plus de confusion que de synergie ».
Peut être une volonté aussi de tenir séparé ce qui tient de l’intégration (la Commission) et de l’inter-gouvernementalité (Le Conseil).

Pour mesurer l’influence de M. Solana, il est intéressant enfin de voir parmi ses propositions pour la PESC faites au cours de son Allocution prononcée devant le groupe de travail sur l’action extérieure de la Convention, le 15 octobre 2002, lesquelles ont été retenues par les rédacteurs du Traité de Lisbonne remplaçant.

Tout d’abord il semble que le soucis de laisser le HR et le Commissaire aux relations extérieures séparés n’ait pas fait long feu et n’a pas été retenu, en effet l’une des modifications fondamentales apportées par le traité est la fusion du Commissaire aux Relations extérieures de la Commission Européenne (CEC) et du Haut Représentant pour la PESD en un seul et unique Haut Représentant pour la Politique étrangère et de Défense de l’Union (HR). Le HR ne sera pas seulement à la tête du Conseil des Affaires étrangères du Conseil de l’Union européenne et le représentant de l’UE sur la scène internationale, mais il sera aussi le vice-président de la Commission européenne. Le HR est, de ce fait, un pont entre le Conseil de l’Union européenne et la Commission.

Sur la question de l’Unanimité, bien que le HR ait davantage d’espace pour initier de nouvelles politiques, le Conseil de l’Union européenne conservera le système de la « double-clé ». La « double-clé » requiert un vote à l’unanimité avant que le vote à la majorité qualifiée puisse intervenir. Tandis que l’abstention constructive est adoptée par l’article 15 ter du Traité de Lisbonne.
Sur la question du Budget, rappelons que lors de son audition M. Solana a qualifié le financement des activités de la PESC et d’éventuelles opérations militaires de « dérisoire ». Le traité ne fixe pas de montant mais le HR devra consulter le Parlement européen sur le budget de la PESD et sur toute politique que le HR aura initiée.

Néanmoins, le HR a obtenu une équipe diplomatique via le Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE), qui sera composée de fonctionnaires du Conseil de l’Union européenne et de la Commission, secondés par le personnel diplomatique des États membres. L’établissement du SEAE est un des éléments les plus intéressants du traité de Lisbonne et sera sans nul doute d’une grande aide dans la consolidation de la présence internationale de l’UE et un soutien dans la mise en œuvre de la PESC.

En conclusion :

Comment expliquer que Monsieur Solana soit à la tête de la PESC depuis presque 10 ans ?
Sa discrétion, son efficacité, oui certes, mais aussi sa patience à l’égard du Conseil et de la Commission et le respect des bornes que lui imposent les traités et sa capacité à utiliser ce qui existe. Il est vrai qu’aujourd’hui, la PESC fonctionne et Monsieur Solana est « le » visage de l’Europe à l’étranger.

Mais qu’en est-il à l’égard de l’opinion publique de l’Union ?
Alors que tous les sondages d’opinion à travers l’Europe démontrent une forte demande pour une Europe des affaires étrangères, son principal représentant est un illustre inconnu en dehors de son pays d’origine. Les raisons de cette ignorance sont multiples : peu de communication de la part des institutions de l’Union, peu d’intérêt des citoyens eux même. Et sans doute aussi, la personnalité de Monsieur Solana que nous avons déjà décrit comme quelqu’un de « discret ».

Il y a aussi une autre raison mentionnée plus haut, Monsieur Solana s’occupe de domaine hautement sensible, d’un point de vue politique, même si Monsieur Solana réussi à remporter des victoires diplomatiques (la stabilisation des Balkans et l’empêchement d’une guerre en Macédoine notamment) il n’est pas dans l’intérêt des gouvernements nationaux jaloux de leur souveraineté d’encenser Monsieur PESC.

Pour répondre à la question : est-ce que M. Solana est un élément clef et influent dans la construction d’une identité extérieure européenne ? La réponse pourrait être, comme souvent, oui mais…

Oui, par son rapport sur la sécurité en Europe, il a amené la PESC à ne pas se détacher de l’OTAN, mais cette opinion est largement partagée par la plupart des gouvernements européens.

Oui, Monsieur Solana grâce à de forts réseaux dans les Balkans, ses visites presque mensuelles au Moyen Orient a obtenu quelques résultats, mais soit par choix personnel, soit par une certaine réticence des acteurs nationaux des EM, ses résultats dans les Balkans ne sont guère connus par l’opinion publique européenne, et il en est de même pour le Moyen Orient où M. Solana insiste sur la discrétion de l’UE : « Nous intervenons discrètement, loin des projecteurs, en donnant des conseils politiques et en apportant des contributions émanant d’authentiques spécialistes. » On peut se demander, au vue de la désaffection des citoyens européens à l’égard de l’UE, si cette méthode, « loin des projecteurs » sert vraiment la construction d’une identité européenne et à l’adhésion des populations au projet européen de politique extérieure commune, projet qui est l’un des seuls, à obtenir une forte adhésion des peuples européens.

Oui, il a obtenu la mise en place d’un Service diplomatique européen qui pourrait être le creuset d’une très forte identité commune pour l’UE, mais celui-ci ne verra le jour qu’après la ratification de Lisbonne et donc après la fin de son mandat si il n’est pas reconduit.

Oui, le budget PESC a été très fortement augmenté dans le cadre des perspectives financières 2007-2013. Mais l’utilisation des fonds est décidée par le Conseil. L’utilisation de ces derniers est cantonnée au domaine des opérations de gestion de crise à objet exclusivement civil.

Oui, la PESC s’est dotée de réels instruments d’action rapide. Mais, c’est le Conseil qui doit toujours se mettre d’accord à l’unanimité sur l’opportunité de ces actions.

On peut donc penser que les 10 années passées par M. Solana ont certes établi les bases de la PESC, sa stratégie, ses capacités mais ont surtout ouvert le chantier de la politique étrangère et de défense commune, chantier en gestation depuis le début de la construction européenne et dont les premières pierres ont été posées au cours du mandat de Monsieur Solana, à ce titre, Oui M. Solana fut un personnage clef voir LE personnage clef de la construction d’une identité extérieure de l’Europe.

Mais, au regard de ce qu’il écrivait dans les colonnes d’El Pais, il y presque 15 ans, où il considérait que la construction européenne restait « inachevée à défaut de dimension de défense » ..on peut se demander si lui-même est totalement satisfait par ses résultats.

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