La politique extérieure de l’Union européenne et le Traité de Lisbonne : permanence(s) et changement(s)

En vigueur depuis le 1er décembre 2009, le Traité de Lisbonne change clairement la donne institutionnelle de l’Union européenne. Et plus particulièrement en matière d’affaire étrangère. Comment et de quelle manière vont se répartir les pouvoirs issus du nouveau traité ? Comment vas fonctionner la nouvelle politique extérieure de l’Union européenne ?

Tout d’abord, il faut savoir qu’en fait de traité, celui dit « de Lisbonne » prend la forme d’une série d’amendements aux traités actuels, à savoir le traité sur l’Union européenne (TUE) et le traité instituant la Communauté européenne (TCE) qu’il renomme « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » (TFUE).

L’Union européenne et la Communauté européenne fusionnent pour ne former qu’une seule Union européenne. L’Union est dotée explicitement de la personnalité juridique. (Art. 47 TUE) Elle pourra désormais signer des accords avec les grandes institutions internationales comme l’ONU.

Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité préside la formation « Affaires étrangères » du Conseil tout en étant également vice-président de la Commission (Art. 18 TUE).

Les missions de la politique européenne de sécurité et de défense commune (“missions de Petersberg”) sont actualisées (Art. 43 TUE). L’Agence européenne de défense, créée en 2004, est consacrée par les Traités (art. 45 TUE). Une coopération structurée permanente pourra être instaurée par les Etats membres ayant des capacités militaires élevées (art. 42 TUE).

Une clause de solidarité en cas d’attaque terroriste ou de catastrophe naturelle ou d’origine humaine est insérée (art. 222 TFUE). Très clairement, l’Union devient de facto, une alliance militaire de type défensive.

L’Europe pour quoi faire? Le nouveau traité répond à cette question en terme clair et de la façon la plus complète possible. L’explication des objectifs de l’UE souligne que les institutions sont au service d’un projet et non l’inverse. Le principal objectif reste de promouvoir la paix. En mentionnant tant les objectifs internes qu’externes de l’Union, cet art. 3 fusionne et complète les dispositions antérieures des deux traités Union européenne et Communauté européenne. On peut noter un glissement sémantique entre la déclaration Schuman du 9 mai 1950, qui mentionne l’objectif de la préservation de la paix, et le traité de Lisbonne, lui préférant, la promotion de la paix au moyen notamment d’une politique étrangère et de sécurité commune appelée à se développer.

Il confirme aussi la primauté du droit de l’UE sur le droit national, y compris pour les actes adoptés dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.

L’article 8 est quant à lui totalement nouveau.

Il consacre la politique de voisinage que l’Union développe avec les pays limitrophes n’ayant pas vocation à devenir membre de l’Union, et qui a pour but d’établir « un espace de prospérité et de bon voisinage », fondé sur les valeurs de l’UE, à travers la conclusion d’accord d’association et de partenariat privilégiés. Sa rédaction est identique à celle de l’art. I-57 du traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette politique européenne dont le cadre a été défini par la Commission et le Conseil, concerne seize pays situés à l’Est de l’Europe et le long des rives sud de la méditerranée.

Le Conseil se voit doter d’un président qui doit être le « visage » de l’Europe. (Article 15 TUE § 6 d)

A travers l’instauration d’une présidence stable du Conseil, il s’agit  d’assurer une meilleurs visibilité et une meilleure continuité, tant sur le plan interne que sur la scène internationale.

Le président du Conseil est élu par un collège électoral restreint, composé des seuls chefs d’Etats ou de gouvernement. Sans aller jusqu’à une élection par les citoyens au suffrage universel direct, on aurait pu concevoir un collège électoral plus large réunissant des membres du Parlement européen et des Parlements nationaux. Cette idée avait notamment été formulée par Valéry Giscard d’Estaing dans sa proposition visant à créer un « Congrès des peuples d’Europe ». Mais cela aurait donné au Président du Conseil une onction démocratique plus grande que celle du Président de la Commission. La question du mode d’élection d’un président qui représente l’ensemble des européens dans le monde se posera toutefois à plus ou moins brève échéance.

Le rôle du président apparait cependant étroitement circonscrit au point que le risque de présidence faible n’est pas à écarter. Outre l’encadrement strict de ses prérogatives, le Président perd tout pouvoir de coordination sur le Conseil des ministres. N’étant pas lui même titulaire d’un mandat national, le président du Conseil européen n’aura pas d’autorité direct sur les ministres chargés de présidé les séances des différentes formations (art 16 TUE).

Au niveau extérieur, le président du Conseil européen assure la représentation de l’Union sur la scène internationale et la continuité des institutions. Pour autant cette fonction de représentation est strictement encadrée puisqu’elle ne concerne que les « matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune » et ne doit pas s’effectuer au détriment des compétences du Haut Représentant définies à l’art. 18 TUE. Celui ci « conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union » en tant que « mandataire » du Conseil des ministres; dans la pratique il traitera au niveau des ministres des pays tiers, tandis que les chefs d’Etats ou de gouvernement seront les interlocuteurs du président du Conseil.

La majorité qualifié gagne du terrain notamment pour le budget de la PESC  (art. 41 § 3)

La Commission reste la première interlocutrice des pays tiers en cas d’accords internationaux qui entre dans le cadre commercial. Elle désigne aussi les délégations envoyées dans les Etats tiers pour représenter la Communauté. Enfin son président reçoit les lettres de créances avec le président du Conseil des délégations des Etats tiers.

Le Haut représentant est l’une des principales innovations du traité de Lisbonne. Sa création résulte de la fusion de la fonction du haut représentant et du commissaire chargé des relations extérieures et de la présidence semestrielle de la formation « affaires étrangères » du Conseil. A la fois vice président de la Commission, président du Conseil « affaires étrangères » et mandataire du Conseil pour la PESC, ce « ministre » à triple casquette permettra à l’action extérieure de l’Union d’être plus cohérente. Il sera la voix de l’Europe et contribuera ainsi, avec le président du Conseil à répondre à la question de Kissinger: « l’Europe, quel numéro de téléphone? ». Ce Haut représentant a les mêmes pouvoirs que le ministre des affaires étrangère prévu par le traité constitutionnel.

Ce changement de nom tient à la volonté de quelque Etats (le Royaume Uni notamment) d’effacer tout rappel à un éventuel état fédéral européen.

Jusqu’à présent, l’action extérieure de l’Union dépendant de trois acteurs: le haut représentant, la Commission et l’Etat exerçant la présidence semestrielle de l’UE.

Le Haut représentant pour la PESC, menait la PESC au nom du Conseil dont il était également secrétaire général

La Commission gérait, quant à elle, les crédits de la coopération au développement (plus de 6 milliard d’€/an). Elle était également chargée de la gestion quotidienne de la politique commerciale commune et de la négociation d’accord dans le cadre des directives du Conseil

La présidence semestrielle, représentait l’UE et exprimait sa position.

Cet éclatement nuisait à la cohérence de l’ensemble. L’UE se trouvait ainsi incapable de mobiliser sa puissance commerciale au service de la PESC et le système des présidences tournantes était peu suivi par les pays tiers.

Cette situation a conduit à fusionner ces trois fonctions. :

Le Haut représentant conduit la politique étrangère, il exécute son mandat comme mandataire du Conseil, mais n’en est plus son secrétaire général.

Il préside le Conseil des affaires étrangères, ce qui doit conforter son statut auprès de ses collègues des Etats membres (cette formation étant la seule ayant une présidence permanente).

Il est chargé des relations extérieures au sein de la Commission et de ce fait coordonne les domaines et autres aspects de la politique extérieure de l’UE.

Les pouvoir du Haut représentant sont détaillés aux arts. 23 à 41 du TUE.

Ils incluent notamment le droit d’initiative en matière PESC, la représentation de l’UE auprès des pays tiers et au sein des organismes internationaux. Le Haut représentant dispose en outre, en tant que vice président de la CE, de plusieurs directions générales, de leur budget et des ressources humaines s’y attachant. Il a autorité sur les 130 « délégation de l’Union » dans les pays tiers et auprès d’organisation international comme l’OCDE, l’ONU ou l’OMC.

Enfin et surtout, le Haut Représentant pourra s’appuyer, pour accomplir sa mission sur le service européen pour l’action extérieure (art. 27 § 3 TUE). Ce service diplomatique européen sera composé de fonctionnaire des directions des relations extérieures du Conseil et de la CE et de diplomate détaché par les Etats membres. Cette composition devrait contribuer au niveau administratif, au développement de synergies et favoriser la convergence des politiques étrangères des Etats membres ainsi que l’apparition d’une culture commune. Le personnel des délégations de l’Union serait issu de ce service. Lors des travaux préparatoires du Traité de Lisbonne, il avait été suggéré de créer une académie diplomatique de l’Union, mais cette proposition n’a pas été retenue[1].

La position du Haut représentant sera délicate, et son influence réelle dépendra de la pratique. La dualité de ses fonctions le place à cheval entre la Commission et le Conseil et n’exclut pas certains tiraillements entre les deux institutions. Le haut représentant devra garder la confiance du Conseil tout en ménageant la Commission. Ce poste exige de son titulaire une grande habileté politique (et de réelle qualité de diplomate), en cas de conflit entre les deux institutions. A ces tensions interinstitutionnelles s’ajoute une « cohabitation »  potentiellement difficile avec le président du Conseil ou de la Commission. Le premier a en effet également la tache d’assurer à son niveau la représentation extérieure de l’UE pour les matières relevant de la PESC (art. 15 §6 TUE). Il doit assurer cette représentation « sans préjudice des compétences du haut représentant » et donc éviter d’interférer avec la gestion quotidienne de la PESC, mais la répartition des taches pourrait s’avérer délicate si le titulaire de la présidence en a une conception active. Des frictions sont également envisageables avec le président de la CE, qui devra s’accommoder de la présence d’un haut représentant autonome au sein du collège des commissaires. Le difficile équilibre de ce « ménage à trois » dépendra largement de l’entente personnelle entre les titulaires de ces fonctions. Le haut représentant devra également tenir compte du ministre des affaires étrangères de l’Etat exerçant la présidence tournante du Conseil.

Vers une Europe « puissance »?

La création d’un Haut représentant constitue un progrès significatif, qui devrait renforcer la présence de l’UE sur la scène internationale. Les mécanismes institutionnels, quelle que soit leur efficacité, ne suffiront cependant pas à créer une politique étrangère européenne qui continue à dépendre de la volonté des Etats membres. Seule une convergence progressive des politiques étrangères nationales permettra une politique commune de voir le jour. Le haut représentant et le service européen pour l’action extérieure permettront de progresser dans cette voie.

Titre V et chapitre 1

L’introduction de disposition générale s’appliquant à l’ensemble de l’action extérieure de l’Union est une innovation du Traité de Lisbonne. Elle illustre la volonté d’en renforcé la cohérence, en mettant l’ensemble des moyens, notamment économique, dont dispose l’Union au service de ses ambitions politique et de sa volonté d’affirmation sur la scène mondiale. Première puissance commercial et fournissant plus de la moitié de l’aide publique mondiale au développement, l’Union peine à devenir un Europe puissance. La  fusion de la Communauté et de l’Union au sein d’un seul organisme doté de la personnalité juridique (art; 47 TUE) devrait assurer une cohérence accrue de ses politiques externes et des aspects extérieures de ses politiques internes (Art. 21 TUE). La création d’un Haut Représentant en est l’un des principaux instruments.

Cependant, les dispositions prisent par l’UE pour ses politiques externe restent divisé sur les deux traités (TUE et TFUE) selon la volonté du Royaume Uni (notamment) qui tenait à conserver la spécificité de la PESC et de la PESD par rapport aux autres politique extérieure en les maintenant dans le TUE.

L’art. 22 TUE reprend pour partie l’ex-art. 13 TUE et affirme le rôle prédominant du Conseil -donc des Etats membres- dans ce domaine. Il lui revient en effet d’adopter, à l’unanimité, les décisions identifiant les intérêts et les objectifs stratégiques de l’Union. Le § 2 de l’art. 22 TUE reconnait le droit d’initiative conjoint du Haut Représentant pour la PESC et de la Commission pour les autres domaines de l’action extérieure.

Les citoyens européens attendent de l’Union qu’elle joue un rôle plus affirmé sur la scène internationale (62% selon un sondage Eurobarometre de juin 2007). Sa présence reste encore relativement faible, comparée à son poids économique et aux ressources dont elle dispose. L’affirmation de la puissance internationale de l’Union est difficile. L’Union reste en effet la somme des Etats qui l’a composent et tous n’ont pas la même vision de l’Europe. Certain estime qu’elle doit rester une « Europe espace », alors que d’autres – la France en particulier- souhaitent en faire un pôle de puissance pour contrebalancer les Etats-Unis et demain la Chine. Ces divergences rendent difficile l’émergence de l’Union, d’autant que cette question est intimement lié à ses capacités militaires qui divisent aussi ses Etats membres.

Les principales innovations du Traité de Lisbonne en matière de politique étrangère sont donc la création d’un Haut représentant vraiment compétant et du service européen pour l’action extérieure (art. 47 TUE). La création d’un président à temps plein du Conseil devrait également renforcer la visibilité de l’Union (Art; 15 TUE). La fusion des piliers opérés par le Traité de Lisbonne ne remet pas en cause la spécificité de la PESC par rapport aux autres politiques de l’Union: le premier rôle y revient aux institutions intergouvernementales, les compétences de la Commission, de Parlement et de la Cour y restent limitées et l’unanimité demeure la règle générale. La politique de sécurité et de défense reste partie intégrante de la PESC, mais fait l’objet d’une section spécifique (art. 42 TUE). C’est dans ce domaine davantage que pour la politique étrangère au sens strict, que le Traité de Lisbonne comporte le plus d’avancées.


[1] François-Xavier Priollaud, David Siritzky, Le Traité de Lisbonne, Texte et commentaire article par article des nouveaux traités européens (TUE – TFUE), La documentation française, Paris, 2008. Excellent ouvrage, dont j’ai tiré la majeure partie de cette note.

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